291 Zenbakia 2005-03-04 / 2005-03-11

Gaiak

La aprobación de la Ley 31/1995 de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) no fue sino el resultado de la transposición tardía a nuestro Ordenamiento Jurídico de la Directiva Marco 89/391/CEE sobre seguridad y salud en el trabajo. Directiva que fue a su vez la consecuencia de la aprobación en 1986 del Acta Única Europea que modificó el Tratado de la Comunidad Económica Europea y en la que se introdujo el nuevo artículo 118 A (cuyo contenido hoy se encuentra inserto en el artículo 210.1.a) de la Constitución Europea) referido a la progresiva armonización, en el progreso, de la “mejora (...) del medio de trabajo, para proteger la seguridad y salud de los trabajadores”.

El contenido de nuestra Ley se adecua a los mandatos de la mencionada Directiva Marco que en la actualidad ya ha sido transpuesta a la totalidad de los países de la Unión Europea, incluidos también los que recientemente han entrado en ella, de tal modo que podría llegar a afirmarse que hoy en día existe una igualdad de contenidos básica en todos los ordenamientos europeos sobre esta materia.

El texto de esta Directiva y de todas sus normas de transposición ha supuesto un giro muy significativo en todo cuanto se refiere a la seguridad y salud en el trabajo y en este estudio solamente vamos a centrarnos, por la evidente falta de espacio, a los dos aspectos que, a mi juicio, resultan más relevantes: la introducción en la norma legal de los sistemas de gestión del riesgo laboral y la adopción del principio de la gestión de la seguridad y salud por expertos.

La obligación más novedosa y que ha supuesto un giro más palpable es la relativa a la gestión del riesgo, que es aquella que comprende el proceso de identificación y evaluación de los riesgos y el de planificación y revisión de las medidas que deben ser adoptadas dentro de un ciclo de mejora continua, del mismo modo y manera al ya previsto para los sistemas de gestión de calidad que se rigen por normas privadas.

La consecuencia de todo ello es que a partir de este momento la norma legal o reglamentaria ya no se reduce a un mero catálogo de medidas que en cualquier ocasión o circunstancia se han de aplicar ante determinados supuestos sino a la definición de una metodología que nos va a permitir conocer, partiendo de un análisis concreto de los riesgos realmente existentes y de su evaluación, cuáles son las medidas de protección y prevención más eficaces que se deben aplicar a cada situación y momento.

Esto no significa que se hayan eliminado por completo las normas legales y reglamentarias que contienen medidas concretas ante determinadas situaciones pero la tendencia se inclina hacia su progresiva reducción a las cuestiones que se entienden como más relevantes o aquellas en las que la medida concreta se plantea como una garantía básica para los trabajadores protegidos. Se trata de conseguir así el objetivo de hacer una ordenamiento adaptable, flexible y a la medida de las situaciones a las que se pretende aplicar en contraposición a la rigidez y automatismo del ordenamiento anterior.

Esto ha supuesto un cambio de mentalidad muy importante y que aún no acaba de ser del todo comprendido. La ley se ha visto cada vez más reducida en sus contenidos mientras que, al mismo tiempo, el papel de los institutos u organismos técnicos se ha visto incrementado con la aparición de guías que orientan sobre la correcta aplicación de los reglamentos y demás normas que sucesivamente se han ido aprobando.

Esto sigue chocando con la mentalidad reglamentista y mecanicista de algunos de los aplicadores y juzgadores de la norma que siguen reclamando ante cada caso concreto la infracción de un precepto que señale con precisión cuál es la medida que se ha omitido o que no ha llegado a aplicarse, declarando en caso contrario la impunidad de la conducta de los sujetos infractores ante un supuesto vacío legal. Sin embargo, la característica fundamental del nuevo sistema jurídico es la eliminación de los vacíos normativos ya que existen en todo caso unas normas y principios generales, como son los ahora establecidos en el artículo 15 de la LPRL, que son de aplicación ante la presencia de cualquier riesgo para la seguridad y salud de los trabajadores que se haya identificado o sea susceptible de haberlo sido. Ya no cabe argumentar que ciertas situaciones, como son las relativas por ejemplo a los riesgos ergonómicos y los psicosociales, carecen de regulación legal en nuestro ordenamiento, puesto que siempre habrá unas normas y principios generales que en todo caso se deben aplicar y que constituyen el suelo mínimo de regulación para todo riesgo que pueda atentar a la salud de los trabajadores.

La segunda gran novedad de la nueva normativa ha sido la gestión de asesoramiento en la actividad preventiva a cargo de expertos debidamente formados, bien ya sea con carácter básico o intermedio o bien con la especialidad correspondiente para afrontar los problemas de mayor complejidad, ya sea de forma interna o de forma externa a la empresa. Así se han constituido los servicios de prevención ajenos, que de acuerdo con la V Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo son los que en un 70 por 100 de los casos desarrollan esta labor y se han designado trabajadores para tareas preventivas, opción por la que se ha decantado el 20 por 100 de las empresas. Ya no habrá lugar, como ocurría con anterioridad a la Ley, a que esta labor especializada sea llevada a cabo por personas que no tengan en la mayor parte de los casos más formación que aquella que les proporcionaba su experiencia profesional.

Sin embargo, la puesta en práctica defectuosa de estas dos nuevas obligaciones fue la que en su día motivó la aprobación de la Ley 54/2003 que reformó la LPRL. Por un lado, la realización de la evaluación de riesgos había derivado en el mero cumplimiento de una obligación formal por los empresarios, en la redacción de un documento voluminoso, escasamente práctico, de difícil lectura, que con frecuencia se valía de estereotipos para cada situación de riesgo y que solamente se utilizaba para acreditar ante la Inspección de Trabajo el cumplimiento aparente de una obligación legal. Y por el otro, la puesta en marcha de una organización preventiva recurriendo al uso de la concertación con un servicio externo había supuesto en la práctica el alejamiento de los técnicos de los lugares de trabajo y de los momentos de especial riesgo que requerían de su presencia activa.

Para tratar de paliar en lo posible ambos efectos perversos en la aplicación de la norma se dio rango legal (antes solamente lo tenía reglamentario) a la obligación de efectuar un Plan de Prevención de Riesgos Laborales, un instrumento de nombre equívoco (no se debe confundir con la planificación preventiva resultante de la evaluación de riesgos) y cuyo principal objeto es el de integrar la actividad preventiva en la actividad ordinaria de la empresa, evitando así, por un lado, la separación entre los expertos en prevención (que asesoran sobre la prevención) y los directivos y mandos de la empresa que tienen la obligación de ejecutarla, y por otro, la dispersión entre las obligaciones de gestión preventiva (identificación y evaluación de riesgos y planificación de medidas) y las obligaciones de organizar la prevención mediante recursos propios o ajenos. La pretensión del legislador es que el Plan, una vez que su puesta en práctica sea efectiva y su contenido debidamente clarificado en normas reglamentarias o técnicas (cuestiones que aún quedan pendientes), trate de dar un enfoque unitario a las actividades preventivas y trate también de engarzarlas con la organización de la empresa, acabando así con el llamado “efecto sidecar”, con el que se describe la desconexión de la prevención del resto de actividades de la empresa y su reducción a un nivel de decisión inferior.

La otra novedad de la reforma es la exigencia de que los llamados recursos preventivos (entendiendo por tales a los expertos) estén presentes en el lugar de trabajo en determinadas actividades consideradas más peligrosas, volviendo otra vez a la idea del “vigilante de seguridad” que estaba presente en la anterior legislación. Sin embargo, nuestra legislación aún se sigue distanciando en este aspecto de lo dispuesto en el artículo 7 de la Directiva Marco ya que este precepto establece que el recurso a los servicios de prevención ajenos sólo puede llevarse a cabo ante la insuficiencia de los recursos propios, es decir, se trata de un recurso subsidiario para las empresas y no una simple opción entre medios propios y ajenos como marca una legislación actual. Holanda, cuya legislación es en este aspecto similar a la nuestra, ya fue condenada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su sentencia de 22 de mayo de 2003 por entender que esta forma de legislar contrariaba lo dispuesto en la Directiva Marco y esto significa que la legislación española sería susceptible de pasar por el mismo trance. En conclusión, pese a todos los esfuerzos realizados hasta ahora y los evidentes avances que ha habido por parte de todos los sujetos implicados, el cumplimiento pleno de ambas obligaciones aún deja bastante que desear y todavía es necesario concentrar en ellas el punto de mira de todos los agentes y muy en especial el de la Inspección de Trabajo.

De acuerdo con la V Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo la realización de la evaluación de riesgos se encuentra prácticamente generalizada en las empresas con 10 o más trabajadores (más del 78%) mientras que el número de empresas que aún no ha adoptado una modalidad de organizar sus actividades preventivas es inferior al 9%. Sin embargo, el cumplimiento de estas obligaciones en condiciones de calidad satisfactorias aún es escasa. Las evaluaciones no suelen ser completas y su actualización no es sistemática mientras que los expertos que participan en su elaboración carecen todavía de una formación práctica y profesional adecuada respecto a aquellos riesgos de mayor complejidad. Teniendo en cuenta todas estas circunstancias, estimo que en estos momentos se debe poner mayor énfasis en los modos de perfeccionar el cumplimiento de la Ley por parte de todos los implicados (empresas, trabajadores, servicios de prevención e Inspección de Trabajo) que en la elaboración de nuevas normas legales que modifiquen nuestro ordenamiento.