Gaiak
El Tratado Constitucional: el proceso constitucional europeo en la encrucijada
UPV/EHU
El proceso de integración europea, que se materializó por vez primera en la ahora extinta CECA, se ha convertido desde hace unos años en un proceso constituyente de gran importancia. Este proceso - que ha tenido una vertiente relativamente abierta y participativa en la Convención sobre el futuro de Europa y otra vertiente puramente diplomática en la Conferencia Intergubernamental - ha engendrado un documento conocido como el “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”, sometido a ratificación en los 25 Estados miembros. Formalmente se trata de un tratado entre Estados y su ratificación y reforma requieren la unanimidad de los Estados miembros, aunque muchos aseguran que este tratado contiene el germen de una constitución. Esta Constitución Europea es objeto de un excelente curso interactivo de la fundación Asmoz de la Sociedad de Estudios Vascos, CISCE, coordinado por los prestigiosos constitucionalistas Juan Ignacio Ugartemendia y Gurutz Jauregi.
El Tratado Constitucional es un paso más en el proceso de construcción europea: Un paso, bastante modesto pero decisivo, que refleja el nivel de consenso alcanzado entre los máximos dirigentes de los 25 Estados miembros.
La distinción entre constitucionalismo y constitución es bastante útil para analizar el Tratado Constitucional. A lo largo del proceso constitucional europeo se van planteando una serie de cuestiones importantes que van recibiendo una respuesta concreta en cada modificación de los Tratados europeos realizada mediante las Conferencias Intergubernamentales. Entre las cuestiones importantes que han recibido una respuesta más o menos acertada en el documento sometido a referéndum me atrevería a mencionar las siguientes: (1) la fuente de legitimación de la UE, (2) la tensión interna entre unicentrismo y policentrismo y (3) externa entre el unilateralismo y el multilateralismo, (4) la economía competitiva de mercado frente a las políticas redistributivas, (5) los componentes inter-gubernamentales frente a los supranacionales. Existen muchas otras dinámicas que no desarrollaré como la tensión entre Estados grandes y pequeños; el predominio del Parlamento frente al Consejo, la gobernanza económica y la ausencia de recursos propios, la tensión entre libertad y seguridad, el ámbito de aplicación de la Carta, la dialéctica entre intergubernamentalismo y supranacionalidad y la extensión de la mayoría frente a la unanimidad, la soberanía formal de iure frente a la soberanía real de facto. Estas dinámicas las analizo en mi libro “La Europa Peter Pan. El Constitucionalismo europeo en la encrucijada” (IVAP, Oñati 2005)
1. Si tradicionalmente la fuente de legitimidad de la CE y luego de la UE han sido los Estados miembros, ahora nace un nuevo foco de legitimación, la ciudadanía. Aunque la importancia simbólica de este dato no puede ignorarse, lo que importa de verdad es que se concede fuerza jurídica y máximo rango normativo a los derechos fundamentales. Habrá que ver si la ciudadanía se llena de contenido político real y participativo y si a la larga conllevará un sentimiento de identidad europeo que complemente al sentimiento de identidad nacional.
2. Está claro que Europa no es unicéntrica, pero ¿qué grado de policentrismo tiene? Frente a una Europa con un único centro decisorio localizado en Bruselas (o en la terna Bruselas, Estrasburgo, Luxemburgo), las capitales de los Estados miembros siguen conformando el otro centro decisorio de la UE y se resisten a compartirlo con otros polos como son las regiones. El enfoque del Tratado Constitucional es estatalista, pero desde el Tratado de Maastricht la cuestión regional, la cuestión de las regiones constitucionales o regiones-naciones se plantea con intensidad en el debate constitucional europeo, dándosele una respuesta algo tibia con el Comité de las Regiones, el ratón que parió la montaña, y con un principio de subsidiariedad. Ante el Tratado Constitucional la cuestión regional se planteó nuevamente aunque la respuesta recibida haya sido escasa: la subsidiariedad ahora por fin se extiende a los entes infraestatales; se posibilita la participación de los parlamentos regionalesa través de los estatales, se concede una limitada legitimación activa al Comité de las Regiones. A esta cuestión constitucional se añade otra económica y social como la cohesión territorial que refuerza y reforzará en el futuro la dimensión regional y policéntrica de la UE, aunque sólo sean seis entre veinticinco los Estados miembros con estructuras descentralizadas. Tribunal de Justicia de Luxemburgo. (Fuente: Mediateca de la Comisión Europea)
3. Europa deberá decidir cuál sea la mejor manera de asegurar el multilateralismo en las relaciones internacionales: si el predominio (militar) de los EEUU debe equilibrarse con una UE bien coordinada y fuerte o con una dispersión de Estados miembros haciendo de satélites, cada uno con su esfera de influencia. La exigencia de unanimidad en política exterior y de seguridad común mantenida por el Tratado Constitucional parece condenarnos al peor escenario inmovilista.
4. Frente al énfasis casi exclusivo en la moneda única, en el mercado interior y en la economía competitiva, objetivos primordiales que no deben descuidarse, ya la cumbre de Lisboa apuntaba a la necesidad de asegurar un alto nivel de empleo de calidad y protección social y una sociedad del conocimiento. El Tratado Constitucional apenas contribuye a reforzar ambos objetivos: no se produce una verdadera gobernanza económica que impulse la libertad de empresa y la innovación ni una verdadera política social. La cumbre de Lisboa fue un importante hito en el constitucionalismo europeo; fue el descubrimiento de las potencialidades de la llamada tercera vía. Sin embargo el Tratado Constitucional parece haber retrocedido al debate más ideológico entre mercado libre y Europa social y define el modelo europeo como economía social de mercado altamente competitiva. Si se hubiera tomado en serio la reflexión de Lisboa debería haberlo definido como además economía basada en el conocimiento. La dimensión de sostenibilidad de la cumbre de Lisboa, en cambio, sí se ha reflejado bastante bien en el Tratado Constitucional.
5. La arquitectura institucional de la UE va a ser excesivamente rígida, complicada e ineficiente. Se mantiene la confusión de poderes que caracteriza a la integración europea. En la cabeza o jefatura de la UE nos encontramos con una multitud de máximos mandatarios: el Consejo Europeo y su nueva presidencia, la presidencia de la Comisión, la nueva figura de Ministro de Asuntos Exteriores, con un pié en la Comisión y otro en el Consejo, la presidencia rotatoria del Consejo de Ministros. El poder legislativo no es menos complicado: un Parlamento Europeo de 750 miembros y un Consejo de Ministros de 25, junto con dos órganos consultivos de 350 miembros cada uno, además de los Parlamentos estatales (y, en su caso, regionales o federales), cada vez más implicados en el proceso. Aún quedan muchas decisiones que requieren la unanimidad entre 25 Estados miembros (política exterior, fiscalidad directa, asuntos de cooperación penal y policial y del espacio de libertad, seguridad y justicia). Y no olvidemos que la Comisión conserva lo más importante de la función legislativa mediante su monopolio casi absoluto de la iniciativa. El Consejo Europeo también se asoma en la función legislativa puesto que exigirá a la Comisión que presente buena parte de esas iniciativas. El poder ejecutivo consiste en una Comisión con 25 comisarios!, un Consejo de ministros (con otros 25) y hasta el Consejo Europeo. La supuesta simplificación de los Tratados y el acervo comunitario no se ha acompañado por una simplificación institucional. Lo único que no se complica es el poder judicial. Sólo el tiempo nos dirá si las respuestas aportadas a estas importantes cuestiones por el Tratado Constitucional es acertada, suponiendo que se ratifique en los 25 Estados miembros. Si los clásicos nos decían que una Constitución consistía esencialmente en una declaración de derechos frente al poder público y una separación de poderes, debemos concluir que nos encontramos ante una declaración de derechos de aplicación limitada (sólo se podrá invocar cuando estemos ante la aplicación del derecho de la UE) y ante una verdadera confusión de poderes. Competerá al único poder pulcro del sistema, dar contenido real a este sueño europeo que representan los derechos, valores y principios afirmados por el Tratado Constitucional.