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Bases jurídicas e instrumentos de diagnóstico y gestión ambiental para una Ordenación del Territorio en clave de desarrollo sostenible
Durante los últimos años el concepto de Desarrollo Sostenible ha evolucionado, de un término directamente relacionado con lo medioambiental y económico, a un concepto que trata de abarcar la temática social con el objetivo de lograr un equilibrio entre las tres disciplinas. Especialmente con la actividad industrial se desarrolló la teoría del Triple Objetivo (Triple Bottom Line)1, cuyo fundamento es la búsqueda de la compatibilidad entre las tres dimensiones del Desarrollo Sostenible: Dimensión ambiental, entendiendo como tal la protección de los recursos naturales y la articulación de acciones que permitan evolucionar hacía un entorno más limpio.
Dimensión económica, que pretende ralentizar el crecimiento económico de forma que no se produzca un agotamiento de recursos, y se equipare el crecimiento económico con el conjunto de recursos disponible.
Dimensión social, que trata de mantener la cohesión social y dinamizar la perspectiva del individuo, desde sus condiciones laborales, sanitarias y alimentarias.
A nivel supranacional han sido la Unión Europea y la Organización de las Naciones Unidas, las que han actuado de manera más eficaz en la expansión del concepto de Desarrollo Sostenible por todo el mundo. Por su parte, la actuación normal en los Estados, ha sido la aprobación generalizada de las Estrategias de Sostenibilidad que suponen una mayor implicación de las Administraciones en la Sostenibilidad y el establecimiento de mecanismos que desarrollen esa política concreta.
La UE, a través de sus Programas de Acción, ha establecido las pautas a seguir por parte de los países miembros. El V Programa de Acción 1992-2000, estableció las herramientas legales necesarias para desarrollar por parte de los países miembros actividades protectoras del Medio Ambiente. De esta forma y a pesar de lograr avances concretos en diversas materias, sobretodo en lo relativo a la calidad del aire y en relación a las aguas fluviales, en otras materias el avance de este plan ha sido insuficiente. Así ha ocurrido en relación al aumento de la generación de residuos, a la existencia de fuentes difusas de contaminación y el crecimiento del consumo de recursos naturales.
Por esta razón, el VI Programa de Acción de la UE 2001-2010 plantea una estrategia para cumplir sus objetivos que son:
1. Resolver el problema del cambio climático
2. Naturaleza y biodiversidad: proteger un recurso único
3. Medio Ambiente y Salud: Control de la contaminación
4. Utilización sostenible de los recursos naturales y gestión de los residuos
Y esta Estrategia se basa en cinco puntos, el quinto de los cuales consiste en “Introducir la dimensión medioambiental en las decisiones sobre planificación y gestión de los usos del suelo”, que expresamente dice “En el complejo juego de fuerzas y presiones que dan lugar a los problemas ecológicos, la planificación y gestión de los usos del suelo desempeñan un papel vital. Se trata de un amplio abanico de toma de decisiones, que suelen adoptarse a nivel local y regional, y que determinan el carácter e intensidad de actividades y usos del suelo que, con frecuencia, pueden tener grandes impactos sobre las condiciones ambientales. Estos impactos pueden ser directos, como la destrucción de hábitats y paisajes, o indirectos, por ejemplo cuando contribuyen a aumentar el tráfico y, por tanto, la congestión, la contaminación atmosférica y la emisión de gases de efecto invernadero. Estos impactos son especialmente preocupantes en las zonas urbanas y costeras, que es donde se registra la mayor presión y surgen más conflictos por los usos y explotación del suelo.
La Directiva Comunitaria sobre Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la propuesta sobre Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que tienen por objeto garantizar la evaluación adecuada de las repercusiones sobre el medio ambiente de proyectos de infraestructuras, contribuirán también a una mayor integración de las consideraciones medioambientales en las decisiones de planificación.”
Efectivamente, es absolutamente necesario que las decisiones de planificación pasen una evaluación previa respecto de las consecuencias medioambientales que acarrean, máxime en un territorio orográficamente difícil y denso en población, como es el nuestro. Por ello, tienen especial relevancia las políticas que tratan de conectar la sostenibilidad con la Ordenación del Territorio y el Planeamiento Urbanístico, y en consecuencia la integración en nuestro Ordenamiento Jurídico de los instrumentos de Evaluación Ambiental que propone la Unión Europea.
Así, la reciente aprobación en la C.A.P.V. del Decreto 183/2003 sobre Evaluación Conjunta de Impacto Ambiental, ha introducido un nuevo mecanismo defensivo frente a los impactos negativos que sobre el medio ambiente pueden provocar los Planes Urbanísticos o de Ordenación del Territorio. En el mismo sentido, esta normativa será aplicable a cualesquiera otros planes y programas con incidencia territorial (Planes de energía, residuos, recursos hídricos, transporte...).
Se trata de la creación de un proceso paralelo a la tramitación de todo documento urbanístico y de Ordenación del Territorio, que trata de analizar los diversos impactos ambientales que un determinado plan puede implicar sobre el Medio Ambiente, desde una perspectiva de protección de los recursos naturales de su ámbito de influencia.
El procedimiento establecido por el Decreto obliga, a la Administración competente de redactar el Plan, a tener en cuenta los posibles impactos del mismo mediante la realización de un Estudio de Impacto Ambiental, que será evaluado por el órgano ambiental correspondiente mediante la realización de los pertinentes informes2 que carecen de efecto vinculante respecto del procedimiento urbanístico. El contenido del Estudio de Impacto se recoge en el Anexo de la normativa. Por otro lado, unas buenas prácticas en la redacción y tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, pueden introducir importantes avances en clave de sostenibilidad, tal y como resumimos en los cuadros que se adjuntan. BUENAS PRACTICAS EN CLAVE DE SOSTENIBILIDAD PREVIOS AL PLANEAMIENTO Necesidad de mecanismos de información más exigentes para el Planeamiento Información Básica
y Análisis Sectorial
Específico Objetivos Obtener y compartir información de valor añadido con otras Administraciones con competencias que afectan al Municipio
Detectar déficits y aspectos conflictivos a tiempo Principales Tareas a abordar con carácter previo al planeamiento Planeamiento Territorial: Conocimiento, Análisis y debate
Medio Rural: Análisis y Diagnóstico y Propuestas
Movilidad: Análisis y Diagnóstico y Plan de movilidad
Redes de Infraestructuras: Cartografía, Análisis y Diagnóstico Nuevas infraestructuras: Energía: Diagnóstico eficiencia energética y alternativas
Aguas: Alternativas de Reutilización aguas no potables Conocimiento de demandas en Vivienda, Actividades económicas, Dotaciones y equipamientos:
Comercio Urbano: Diagnóstico y estrategias
Situación social: Análisis Desempleo y vulnerabilidad
Contaminación: Mapas de contaminación atmosférica. Inventario de suelos potencialmente contaminados
Caminos Rurales: Inventario Agenda 21: Conectar con planeamiento Seguimiento y Control
del Planeamiento
Evaluación de resultados del Planeamiento desde criterios de sostenibilidad Según evolución de indicadores del propio Planeamiento Según evolución de indicadores de Agenda XXI Confluencia de Estudios Sectoriales
Oportunidad de revisión o replanteamiento Pliegos de Condiciones para la contratación del Planeamiento
Objetivo: Expresión del compromiso de sostenibilidad del AyuntamientoAspectos que deben contener: Orientación sobre problemas específicos a resolver Adecuación del perfil del Equipo Redactor (miltidisciplinariedad, experiencia) Mecanismos de participación ciudadana Equipos técnicos de apoyo en temas de sostenibilidad Valoración económica de todos los trabajos Plazos específicos Criterios de valoración de las ofertas la aportación sostenible
BUENAS PRACTICAS EN CLAVE DE SOSTENIBILIDAD PARA REDACCIÓN DEL PLANEAMIENTO GENERAL Fase 1: Información Urbanística/Análisis y Diagnóstico Fase esencial en la elaboración del planeamiento sostenible, estableciendo nuevas exigencias hasta ahora no resueltas por el documento planificador. Principales tareas a abordar Contexto de Planeamiento Integrar la perspectiva de ordenación territorial y sectorial supramunicipal en el Planeamiento Municipal Medio Natural y Rural Identificación de característicos y posibles impactos en el medio natural, así como en la hábitat rural del municipio Infraestructuras Territoriales Identificación de las instalaciones e infraestructuras . necesarias y los impactos con incidencia supramunicipal Medio Urbano Integración sostenibilidad en los análisis de:Suelo Residencial Activ. Económicas Dotaciones e Infraestructuras Movilidad/accesibilidad Introducir una visión de “vialidad integral”:Estructura de la RedIntegraciónImpactoPlano síntesis de accesibilidad Análisis Socioeconómico Análisis demográfico y socioeconómico del municipioContando con los datos existentes según indicadores Participación Diseñar los procesos de participación social en el planeamiento Fase 2: Calificación Global/Avance Es el primer momento en que se propone un modelo determinado con carácter esquemático y estructural. Debe mantener una coherencia con la Fase 1 Principales tareas a abordar Medio Natural y Rural Propuestas de protección de la calidad del suelo, del SNU y del hábitat rural Infraestructuras Territoriales Integración de Infraestructuras y minimización del impacto de las mismas Medio Urbano Clasificación del Suelo y Calificación global de las zonas partiendo de su caracterización en clave de sostenibilidad Movilidad/accesibilidad Esquemas de redes y propuestas globales Evaluación de Sostenibilidad Análisis de la sostenibilidad del planeamiento, a través de la Evaluación Conjunta de Impacto Participación Puesta en marcha de la Participación Ciudadana, del Ayto y de otras instituciones. Fase 3: Calificación Pormenorizada y Aprobación Inicial Es la fase definitiva del planeamiento, donde se procede al desarrollo pormenorizado, así como al dimensionamiento y concreción de las zonas y sistemas. Además, se establecen los condicionamientos técnicos para los planes especiales que lo desarrollen Principales Tareas a Abordar Medio Natural y Rural Regulación pormenorizada de las áreas de interés o de especial protección, referentes a:Medio NaturalMedio rural productivo y Habitat rural Infraestructuras Territoriales Delimitar su integración en el municipio así como concretar diferentes usos que puedan ligarse a estas Medio Urbano Establecer las Determinaciones necesarias en la ordenación pormenorizada para integrar los criterios de sostenibilidad que sean asumibles desde el planeamiento Movilidad/Accesibilidad Determinar la estructura y jerarquización de los viarios, y los criterio de actuación Programas Actuación Priorizar las actuaciones públicas estratégicas y establecer las colaboraciones con otras Administraciones para avanzar hacia una ciudad y territorio sostenibles Estudio
Económico- Finan. Incorporación definitiva de cuantificación de aspectos de la sostenibilidad económica al planeamiento Evaluación de Sostenibilidad Recepción de los aspectos derivados del Informe Previo de Evaluación Conjunta del Órgano Ambiental Participación Gestionar la participación proactiva, para enriquecer el proyecto Tramitación Final Incorporación de las aportaciones derivadas de la Participación, Exposiciones Públicas, con criterios de sostenibilidad y negociando con las Administraciones supramunicipales para su Aprobación Definitiva Modificaciones del Planeamiento General Objetivo Herramienta imprescindible para adaptar el planeamiento a la realidad cambianteMantener una coherencia en la Modificación con los criterios globales de sostenibilidad Aspectos a modificar desde la sostenibilidad Realizar el Avance en los Territorios Históricos en que no sea obligatorio a fin de implementar en su caso, la primera fase de Evaluación Conjunta de Impacto Ambiental.Justificación de necesidades y aportaciones desde el punto de vista de la sostenibilidadAnálisis de implicaciones aspectos concretos como modelo urbano, consumo de suelo, movilidad, abastecimiento de aguas y energía..Incidencia en indicadores afectados INSTRUMENTOS Y PROCESOS: PLANEAMIENTO DE DESARROLLO PLANEAMIENTO DE DESARROLLO Ámbito Material Se incluyen en este apartado los Planes Parciales, PERI y Estudios de Detalle3 Su ámbito de actuación es importante y es necesario conocer las capacidades de estos planes para implantar criterios de sostenibilidad Aspectos de intervención del planeamiento de desarrollo en el ámbito de la Sostenibilidad Adecuación bioclimática Generación de Espacios de nueva centralidad Diseño de viario rodado y Diseño de detalle de los itinerarios peatonales y recorrido ciclistas Plasmación de la mezcla de usos Integración de elementos naturales Papel del comercio urbano Previsión de sistemas de depuración y minimización del ruido Previsión de sistemas centralizados Condicionantes para proyectos de urbanización y edificación PLANEAMIENTO ESPECIAL Y FIGURAS DE DESARROLLO Ámbito Material A través del Plan Especial puede articularse la ordenación de aspectos directamente relacionados con la sostenibilidad, sin perjuicio de que los municipios en ocasiones opten por figuras de carácter más estratégico como Planes Directores Posibles aspectos de intervención del planeamiento especial en el ámbito de la Sostenibilidad Protección del paisaje, mejora del medio urbano y rural, conservación del patrimonio Actuaciones aisladas en Suelo No Urbanizable Movilidad Sostenible Sistemas Generales de Abastecimiento y Saneamiento Itinerarios en el Medio Rural Ordenación de antenas o repetidores de telefonía móvil ORDENANZAS MUNICIPALES Ámbito Material Constituyen una vía complementaria para la consecución de diversos objetivos de sostenibilidad, regulando la actuación de terceros y de la Administración Posibles aspectos de intervención de las Ordenanzas Municipales en el ámbito de la Sostenibilidad Captación de energía solar térmica Criterios bioclimáticos para la edificación Alumbrado exterior Fomento de la Rehabilitación Vivienda vacía Cambio de uso de locales en planta baja a viviendas en ámbitos residenciales consolidados Zonas verdes PROYECTOS DE URBANIZACIÓN Ámbito Material A partir de la capacidad de transformación física y de intervención en la ciudad consolidada de estos planes, conviene adecuar los mismos a los criterios de sostenibilidad desde los pliegos de contratación Posibles aspectos de intervención de los Proyectos de Urbanización en el ámbito de la Sostenibilidad Equilibrio en los movimientos de tierras Reutilización de materiales Uso de tratamientos no impermeables Optimización de la eficiencia de redes Aprovechamientos de las aguas de lluvia Reducción del calentamiento urbano Utilización de sistemas naturales de depuración de aguas Tratamiento adecuado de la pavimentación Cuidado del mobiliario urbano Utilización de la vegetación
1 John Elkintong, Presidente de la Consultora SustainAbiltity y miembro del Foro Consultivo del Unión Europea sobre Medio Ambiente. 2 Se elaborará un Informe Previo, una vez se haya redactado el Avance del Plan correspondiente y un Informe Definitivo, entre la Aprobación Provisional y la Aprobación Definitiva del Plan. 3 Se otorga al estudio de detalle el tratamiento de instrumento de planeamiento de desarrollo, a efectos prácticos.