Sobre las tendencias de la normativa ambiental comunitaria Sobre las tendencias de la normativa ambiental comunitaria Agustín García Ureta I. INTRODUCCIÓN 1. Cuando se habla de normativa ambiental comunitaria, se está haciendo referencia a un corpus de disposiciones que supera el número de 200 y que, en la actualidad, viene a aplicarse en 15 realidades físicas y jurídicas diferentes. Esto supone un primer aspecto a tener presente porque, a diferencia de cada Estado miembro, las normas comunitarias han de aplicarse en una variedad de circunstancias. En esta exposición se van a analizar algunos aspectos relativos a estas disposiciones: a) qué papel tiene el ambiente en el concierto de las actividades de la UE, desde la perspectiva del Tratado; y b) el estado de los distintos sectores de la política ambiental. II. TRATADOS 2. La posición del ambiente en el contexto europeo se ha visto reforzada notablemente desde que el Acta Unica Europea (1986) introdujese por primera vez en el Tratado CE (TCE), un Título específicamente dedicado al ambiente. Ahora, a diferencia de las políticas económicas, este reconocimiento es tardío aunque numerosas disposiciones concretas se hayan dictado desde 1973 (principalmente). Tanto el Tratado de la Unión Europea como el Tratado de Amsterdam (TA) han añadido algunas cuestiones a esa regulación en la que a) se detallan objetivos y principios muy ambiciosos (que luego la realidad pone en su sitio); b) se especifican los mecanismos jurídicos mediante los cuales la UE va a poder actuar y c) se indican sectores de actuación, incluyendo aquellos que quedan sujetos al acuerdo unánime de los Estados miembros (arts. 174 175 TCE), y también la opción de éstos de poder acudir a medidas de mayor protección que las que adopte la UE (art. 176 TCE). Con todo, de los aspectos que se han visto reformados en el TCE, quizás habría que destacar algunos de ellos por las posibles implicaciones pro futuro que puedan tener: a) En primer lugar, el TCE establece (art.2) como proclamación general que la Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3 y 4, I) un crecimiento sostenible; II) un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente. b) La posición del principio de integración de lo ambiental en el resto de políticas comunitarias. Este principio está ahora recogido en el art. 6 TCE, entre los principios fundamentales de la CE al señalar que " l as exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible." Hay quienes discuten su virtualidad jurídica. Sin embargo, esta posición es discutible. El art. 6 TCE no puede quedar en una mera declaración de intenciones sino que ha de ser plasmado en las demás políticas comunitarias. No obstante, el principio de integración, a pesar de su posición en el TCE, dista mucho de ser una realidad ya que, como la Comisión Europea reconoce, I) los avance son claramente desiguales y II) existe una notable falta de calendarios y objetivos claros para medidas concretas, lo que hace difícil seguir los avances en esta materia. c) El tercer aspecto a destacar es el del papel de los Programas de Acción en materia ambiental. (1973 1977, 1977 1981, 1982 1986, 1987 1992, 1993 200). Los cinco programas, que han servido de base para la adopción de instrumentos jurídicamente vinculantes, han sido aprobados como recomendaciones y declaraciones del Consejo de Ministros y los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo. Esta posición no vinculante puede cambiar ya que los mismos habrán de ser aprobados por medio de una Decisión art. 175.3; art. 249 (cuarto párrafo) TCE como ya ha ocurrido con la revisión del QuintoPrograma. Con todo, habría que poner a los programas en su justa posición. Una lectura detallada de los mismos refleja que se remiten a ulteriores programas que, en muchas ocasiones, establecen objetivos y prioridades a aplicar en amplios plazos temporales, siendo un primer paso en largo un proceso. d) El requisito de la mayoría cualificada, 62 votos de 87 en el Consejo, se impone, salvo en determinados casos en los que los Estados miembros tendrán que adoptar medidas por unanimidad, caso de aquéllas que se refieran a la ordenación del territorio, la gestión de los recursos hídricos, las que tengan un carácter eminentemente fiscal y las que exijan elegir entre diferentes fuentes de energía y afecten al abastecimiento general de los Estados miembros (art. 175.2 TCE). Con todo, de esto no cabe derivar que la UE va a adoptar las medidas más estrictas existentes en determinados Estados miembros (v.g., Alemania, Dinamarca, y Holanda). Por ello, se opta por las denominadas Directivas marco que suelen dejar a aquellos la adopción de programas que, o no se adoptan, o se aprueban con evidente retraso. e) Otro aspecto a destacar es que el TA también ha introducido importantes reformas en una de las normas relativas al mercado interior, el art. 95 TCE. La capacidad de la UE de adoptar medidas ambientales bajo las normas de protección del medio y las del mercado interior, ha suscitado un debate, ya que las primeras no han de lograr necesariamente y desde su redacción, un alto nivel de protección, a diferencia de las segundas art. 95.3 TCE . El TA ha permitido a los Estados miembros ya no sólo mantener sus normas, más estrictas, sino igualmente, introducir otras posteriormente a que la UE haya actuado. Esto puede implicar una disparidad de regulaciones y poner obstáculos a la consecución de un mercado único, por motivos de protección del ambiente. f) Una última cuestión a señalar sería la progresiva ralentización de la política ambiental comunitaria tras la introducción en el TratadoCE del principio de subsidiariedad (art. 5). Paradójicamente, esta posición ha venido motivada tanto por la actitud de países que poseen políticas ambientales vigorosas, v.g., Dinamarca, como por otros países que han hecho de la subsidiariedad una bandera de control de la intervención comunitaria (caso del Reino Unido). Esta postura ha motivado una actitud más cauta de la Comisión y de los instrumentos normativos que se adoptan, de ahí, por ejemplo, la insistencia en las recomendaciones y en la directivas marco frente a las detalladas y a los reglamentos (estos últimos de aplicación directa). III. NORMATIVA Y SECTORES 3. Realizar un análisis de las tendencias normativas previas y futuras puede resultar complicado. No obstante, es posible apuntar algunos aspectos. Se suele hablar de etapas en las normas ambientales. Así se podría distinguir una primera fase en la que las disposiciones comunitarias han perseguido atajar la contaminación en los focos de emisión. En una siguiente fase la labor comunitaria se habría concentrado en la integración de lo ambiental en otras políticas. Incluso se habla hoy en día de una nueva etapa, que se caracterizaría por los acuerdos ambientales y por la utilización de otros instrumentos, principalmente los de tipo económico (impuestos y gravámenes) para la consecución de objetivos ambientales, así como por el enfoque de la cuna a la tumba en cuanto al diseño de los productos. Es cierto que las primeras normas han perseguido tratar la contaminación en la fuente de emisión (o también por referencia al medio en que se vertían). Sin embargo, no parece que se pueda minusvalorar el enfoque iniciado en los años 70. De hecho, el Tribunal de Justicia (TJCE) todavía tiene que revisar la adecuación de la normativa de los Estados miembros con dichas disposiciones comunitarias, caso de las relativas al agua, el sector que más coherentemente ha diseñado la CE y que, sin embargo, tampoco ha dado grandes resultados. 4. Por lo que se refiere a otros sectores,la Comunidad también ha actuado, pero con más retraso, caso del sector del aire. La contaminación atmosférica no se comienza a afrontar hasta iniciados los años 80, aunque posteriormente se han ido adoptando diversas medidas que han pasado por el contenido del plomo en las gasolinas, la calidad del aire para el dióxido de nitrógeno (85/203) hasta las fundamentales Directivas en materia de emisiones de instalaciones industriales (84/360) y de grandes centrales térmicas (88/609), incluyendo las relativas a las emisiones de las incineradoras de residuos peligrosos (94/67), o la Directiva sobre la calidad del aire ambiente (96/62). 5. En el caso de los residuos, su regulación comenzó de forma un tanto tímida en los años 70. La Directiva marco es de 1975, aunque la revisión de esta materia se ha producido en los 90, con la introducción de una serie de reformas. Este sector ha sido el campo de batalla sobre la aplicación de un enfoque más centrado en la garantía del mercado interior o en el ambiente. De hecho, el TJCE ha sostenido que los residuos pueden regularse bajo los arts. 174 176 TCE y que, por tanto, su libre circulación no supone necesariamente un objetivo prioritario. Así, en el asunto C 2/90, Comisión v. Bélgica, aquél admitió la posibilidad de restringir el acceso de residuos para ser depositados en vertederos y sostuvo los principios de autosuficiencia y proximidad en esta materia. 6. La integración de lo ambiental tiene dos referentes principales como son la Directiva 85/337 de evaluación de impacto ambiental y la 96/61 del control integrado de la contaminación. La primera no ha logrado los objetivos que, en un principio, se consideraron por el legislador comunitario. De hecho, ha ocasionado múltiples problemas en los Estados miembros. En este terreno, la UE ha decidido, tras 12 años de dictada la primera Directiva y sin que la misma se haya adoptado correctamente (v.g., en el Estado español), aprobar una nueva Directiva que exige la evaluación de un mayor númerode proyectos. En el caso de la Directiva del control integrado, lo que se persigue son dos aspectos que son: a) el control de las emisiones en los tres sectores ambientales, aire, agua y suelo, y b) el control de la actividad desde su nacimiento hasta su finalización. Sin embargo, la Directiva suscita algunos problemas: a) De interpretación. La norma va a presentar dificultades a la hora de aplicarse el enfoque integrado. De hecho, el art. 9, supone un cierto esfuerzo de equilibrio, que no se explica, entre la necesidad de aplicar normas vinculantes, como son los estándares de emisión (o, en su caso, de inmisión) y su adaptación a las circunstancias geográficas. b) De transparencia. Algunos aspectos relativos a la adopción de las mejores técnicas disponibles que han de emplearse para la reducción de la contaminación, quedan en un estado de incertidumbre, al no recogerse en concreto cómo se han de determinar c) De transposición. En el caso del Estado español y con la excepción de Cataluña (Ley 3/1998), todavía no se ha transpuesto norma alguna a finales de octubre de 1999 (plazo límite de incorporación). 7. Otro de los sectores que merece una cierta atención es el de la protección de la naturaleza. En este área la Comunidad posee dos normas principales, aparte de los convenios de los que es Parte (v.g., del de Bonn y Berna y CITES). Tanto la Directiva 79/409, de aves silvestres, como la Directiva 92/43, de hábitats, pretenden establecer una normativa estricta para proteger a las especies de fauna y flora. Aquí también se suscitan dificultades entre lo que establecen las normas y la realidad, ya que el proceso de urbanización y de creación de infraestructuras de comunicación choca directamente con estas áreas que, en muchas circunstancias, se conciben como santuarios aislados. El Consejo se ha visto obligado a confesar que el deterioro de los hábitats en Europa es progresivo y con él la destrucción de especies de fauna y flora. De hecho, la Directiva de hábitats suponeun retroceso respecto de la aves silvestres. Es cierto que se va a crear una red coherente (en el límite temporal del 2004, aunque no se explique en qué consiste dicha coherencia), pero en el caso de los proyectos, planes y programas que afecten a las zonas protegidas, se han incluido genéricas excepciones para permitir su ejecución (art. 6.4). 8. Un área en la que se avanzará en el futuro será la de los acuerdos en materia ambiental. La posibilidad de llegar a convenios entre la Administración y una persona (física o jurídica) es una realidad en distintos Estados miembros. De hecho, la Ley 3/1998, general de medio ambiente de Euskadi, prevé esta posibilidad que implica un enfoque más negocial que la simple decisión de la Administración de conceder o denegar una licencia, sujeta a determinadas condiciones (art. 88). El Consejo de Ministros de la UE ha aprobado una Resolución en esta materia, de 7 de octubre de 1997, en la que se destaca la necesidad de incrementarlos, sin perjuicio de la obligación que tienen los Estados miembros de transponer las normas comunitarias en sus ordenamientos jurídicos. Esto puede suscitar algunos problemas porque lo que no podrá hacer un acuerdo es venir a introducir excepciones no admisibles en una norma vinculante. 9. Otra de las esferas de actuación en el futuro es el de las inspecciones ambientales. Que la normativa ambiental comunitaria no sólo no se transpone, o se hace tarde, y que no se aplica o se hace mal, no sorprende a casi nadie (aunque no resulte aceptable). Los factores son diversos y exceden del objeto de esta exposición. A diferencia de otras políticas comunitarias, caso de la de competencia y de pesca, la UE carece de un cuerpo de inspectores en materia ambiental, quedando esta actividad en manos de los Estados miembros (art. 174.4 TCE). En este punto se puede apreciar la diferencia existente entre aquellas actividades comunitarias de corte económico con otras que no lo poseen tanto, caso de la ambiental. 10. En el casode la participación, un aspecto a destacar es el del acceso a la información sobre el ambiente. De hecho, la influencia de la UE en este campo es importante y sus efectos se dejan notar en el Estado español, ya que si no hubiese sido por la Directiva 90/313 no se habría adoptado una normativa al respecto. No obstante, como en otros sectores, hay que ser realista. El derecho de acceso todavía no ha pasado a ser una materia que haya calado en las tareas de las Administraciones (vía informatización de la misma, con acceso libre), y también en los propios ciudadanos. Las estadísticas vienen a señalar que las consultas no son tan importantes y dramáticas como pudiera parecer. Unido a este aspecto, otro de los elementos que tiene importancia es el del acceso a la justicia. Desde la perspectiva del Derecho comunitario, son escasas las vías para acudir directamente ante el TJCE (art. 230 TCE). Los jueces estatales tampoco están muy versados ya no sólo en la normativa ambiental comunitaria, sino, incluso, en el propio Derecho comunitario. Por ello, las posibilidades de que presenten cuestiones ante el TJCE (art. 234 TCE) suelen ser escasas, incluso en asuntos de complejidad en los que los tribunales no han creído conveniente suscitar una cuestión prejudicial a su homólogo de Luxemburgo. 11. Existe un último sector a reseñar, la ampliación de la UE. La incorporación de nuevos Estados va suponer un importante esfuerzo, ya que la caída del muro de Berlín ha dejado ver también el lamentable estado de la calidad del ambiente en esos países. Obviamente, un primer paso será el de incorporar los requisitos jurídicos de protección del ambiente en estos Estados, tarea que ya se está llevando a la práctica mediante convenios de colaboración. No obstante, la ampliación va a acarrear problemas, sobre todo de distribución de fondos comunitarios, ya que es previsible que los Estados miembros del Sur vayan a ver reducidas sus aportaciones. A esto hay que unir el hecho de que la financiaciónde la política ambiental (en su conjunto) sigue en manos de los Estados miembros (art. 175.4 TCE) y los fondos comunitarios son proporcionalmente limitados. Agustín García Ureta, profesor titular de Derecho Administrativo de la UPV/EHU Euskonews & Media 74.zbk (2000 / 4 / 7 14) gratuita | Abonnement gratuit | Free subscription Eusko Ikaskuntzaren Web Orria webmaster@euskonews.com http://ikaskuntza.org/cgiBanner/banner.cgi?datos=denda&link=www.euskoshop.com http://ikaskuntza.org/
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