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Euskadi en la red. ¿Euskadi en red?. La cooperación en las políticas de desarrollo de la Sociedad de la Información
2004/01/16-23 Euskadi en la red. ¿Euskadi en red?
La cooperación en las políticas de desarrollo de la Sociedad de la Información M? Carmen Ramilo Araujo, Departamento de Ciencia Pol?tica y de la Administraci?n (UPV-EHU) (cpbraarm@lg.ehu.es) 1. INTRODUCCIÓN
Este artículo tiene por objeto conocer en qué medida las políticas para la promoción de la Sociedad de la Información (SI)1 en Euskadi siguen una dinámica de cooperación y colaboración entre las instituciones y los agentes privados y sociales importantes para su desarrollo efectivo. El propio Plan Euskadi en la SI considera que:
‘es importante tener en cuenta que, desde el ámbito de lo público, es necesario llevar a cabo un trabajo conjunto y coordinado entre todas las administraciones (europeas, estatales, forales y locales). Por ello, es responsabilidad indelegable de este Gobierno profundizar en su relación interinstitucional y, en el marco del presente Plan, promover las acciones necesarias que permitan alcanzar los objetivos finales previstos’ (Gobierno Vasco, 2002: p.25). 2. MARCO TEÓRICO Y METODOLÓGICO www.merlinternet.com/
Las políticas y acciones para la promoción de la Sociedad de la Información (acceder a las TIC2, a la red Internet y a sus servicios) deben contextualizarse en un entorno social, económico y político en el que los problemas a afrontar son de gran complejidad e interdependencia; las fronteras del sector público/privado no están claras; y existe una creciente interdependencia entre organizaciones. Ante esta situación, los Gobiernos y Administraciones Públicas han de basar sus actuaciones no sólo en la autoridad, la regulación y la sanción sino también en el consenso, la cooperación y el trabajo en red con múltiples actores a lo largo de todo el proceso de elaboración de las acciones públicas (Kooiman, 1993; Jordana, 1995; Kickert, 1997, Heffen, 2000).
De esta constatación, surge la necesidad de un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre los Gobiernos y Administraciones Públicas y actores no gubernamentales articulando redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado para la definición, implementación y evaluación de los servicios y políticas públicas. A este proceso se ha denominado ‘Gobernanza’3(Rhodes, 1996, 1997; Mayntz, 1998, 2001, Meneguzzo, 1997; Kickert, 1997, 2000; Comisión Europea, 2001).
Según el enfoque de la Gobernanza, al gestor público se le atribuyen responsabilidades al menos en tres niveles:
a) Nivel normativo, en el que es necesario abrir un amplio debate sobre los valores de la intervención pública, funciones del gobierno y configuración del proceso decisorio para la colectividad, en las que se entrecruzan el gobierno mismo y los diversos agentes sociales;
b) Nivel de formulación de las políticas públicas, donde el gestor deberá preocuparse de tener presentes los diferentes intereses implicados, incluidos aquellos con una débil representación social;
c) Nivel de implementación de las políticas públicas, donde son competencias del gestor la innovación y experimentación mediante la introducción de instrumentos cooperativos y formas de asociación y partenariados público-privados.
A partir de la descripción4 de tres iniciativas observaremos qué está sucediendo en Euskadi en materia de Sociedad de la Información y en qué medida se están desarrollando los tres niveles de responsabilidad pública del enfoque de la Gobernanza que acabamos de señalar, que nos permitirán hablar de la presencia de cooperación y colaboración en el desarrollo de las políticas. Cabe esperar que a través de un proceso de elaboración de las políticas fundamentado en la colaboración, consenso y participación de distintos actores críticos, se mejoren los resultados y rendimientos de las políticas y, en definitiva, se garantice la gobernabilidad y la legitimidad del sistema político y público (Heffen, 2000; Prats Català, 2001). 3. PRESENTACIÓN DE LAS INICIATIVAS 3.1. e-Euskadi: Plan Euskadi en la Sociedad de la Información
El Parlamento Vasco a través de la ponencia ‘Sociedad de la Información, los vascos y la revolución digital’ (mayo-junio 1999) en la que participaron todos los partidos políticos representados en la Cámara, es el órgano que solicita al Ejecutivo del Gobierno Vasco que impulse el desarrollo de Internet en Euskadi.
El origen de la estrategia vasca para la promoción de la SI se halla en el primer debate de Política General de la VI Legislatura (septiembre 1999). El Lehendakari Juan José Ibarretxe consideró como objetivo prioritario de la agenda de gobierno impulsar el desarrollo de la SI en Euskadi. En diciembre de 1999 el Ejecutivo creó un Comité Director5 que trabajó por un lado, en la preparación de las bases del Plan Euskadi en la SI, y por otro, en diseñar un denominado Plan de Choque como respuesta rápida y con acciones concretas, previamente a la formulación del Plan definitivo. El Plan de Choque debía concentrarse en un objetivo de urgencia fundamental: servir como catalizador para iniciar el proceso de adaptación de la sociedad vasca en el ámbito educativo, en el empresarial, en el de la Administración y en el de los hogares a la denominada Sociedad de la Información.
La urgencia del Plan de Choque (2000), y la aprobación formal del Plan Euskadi en la SI 2002-20056 presentado por el Lehendakari en febrero de 2002, dejaron fuera a Diputaciones, Ayuntamientos, agentes privados y sociales que no participaron formalmente en la definición de los planes. Sin embargo, la mayor parte de las actuaciones propuestas (en ambos planes) precisa de la colaboración de un conjunto de actores claves para ponerse en marcha. Por otro lado, el Plan Euskadi SI establece formalmente la Fundación Vasca para el Impulso de la Ciencia y Tecnología, la Innovación y el desarrollo de la SI y el Conocimiento y la creación de un Foro Interinstitucional para abordar la Administración electrónica, que aún no se han creado. 3.2. eGipuzkoa: De la Iniciativa al Plan
La Diputación de Gipuzkoa lanzó en junio del 2000 la iniciativa eGipuzkoa (siguiendo la iniciativa eEurope). Esta iniciativa trataba de sensibilizar al conjunto de la población gipuzkoana sobre la necesidad de impulsar el desarrollo de la SI en Gipuzkoa e invitaba al conjunto de los agentes críticos de la provincia a reflexionar sobre cómo impulsar y acelerar la convergencia de Gipuzkoa con las áreas más avanzadas de Europa en la utilización de las TIC con arreglo a los principios de integración social y de igualdad de oportunidades.
El Plan eGipuzkoa 20057, preparado por el Observatorio eGipuzkoa y aprobado por el Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Gipuzkoa, es fruto de las actividades a lo largo de dos años (2000-2002) del Observatorio eGipuzkoa; de las aportaciones efectuadas por los comités eAdministrazioa y eGizartea (formados por expertos en distintos ámbitos); de los técnicos de la propia Diputación; y del apoyo de la Consultora IKEI con funciones de Secretaría Técnica. El Plan fue presentado ante la Comisión Europea (Septiembre 2002) y se firmaron acuerdos con el Gobierno Vasco para la coordinación de los Planes en materia de Sociedad de la Información (Octubre 2002). Se ha elaborado además un Programa y acciones de sensibilización de la población gipuzkoana a través de Jornadas y Foros de Participación. Y se informa periódicamente del Progreso del Plan y la situación de la SI en Gipuzkoa a través de Informes disponibles en la página web del Plan. 3.3. Bizkaia: Servicios concretos y sistema de innovación
A pesar de la inexistencia de un marco global en la Diputación de Bizkaia para el desarrollo de la SI existen numerosos servicios públicos innovadores impulsados desde Lantik8, la empresa pública de informática de la Diputación, que podemos definir como el motor ‘operativo’ en Bizkaia para el desarrollo de una Administración proactiva que utiliza las TIC para mejorar los servicios públicos.
Lantik ofrece a los distintos Departamentos, sin que muchas veces estos pidan nada, nuevas aplicaciones para ofrecer los servicios públicos ordinarios de forma extraordinaria9 (añadiendo valor y con carácter proactivo). Al mismo tiempo, Lantik fomenta que sean empresas locales quienes desarrollen las aplicaciones innovadoras.
Analizando estas iniciativas desde los tres niveles de responsabilidad pública del enfoque de la Gobernanza, en el nivel normativo los valores de la intervención pública, funciones del gobierno y configuración del proceso decisorio varían desde: Un modelo cerrado, poco participativo y escasamente orientado a los resultados al no contar en su diseño con la participación de agentes claves para poner en marcha gran parte de las acciones (Gobierno Vasco). Un modelo abierto y participativo que invita al conjunto de los agentes críticos de la provincia a reflexionar (Diputación de Gipuzkoa). Un modelo operativo con servicios y aplicaciones concretas en distintos Departamentos para ir creando después una visión estratégica en el conjunto de la organización (Diputación de Bizkaia).
En el nivel de formulación aparecen distintas fórmulas de actuación: Falta de coordinación con otras instituciones para no retrasar la formulación de los Planes (Gobierno Vasco). La formulación de los Planes es fruto de las actividades y aportaciones de numerosos actores críticos (Diputación de Gipuzkoa). Creación de servicios innovadores por parte de Lantik, con el apoyo de empresas locales, que se ofrecen a los distintos Departamentos (Diputación de Bizkaia).
En el nivel de implementación de los planes y servicios, encontramos variaciones: Necesidad de contar con la participación de los actores claves para concretar y poner en marcha los proyectos (Gobierno Vasco). Se llega a acuerdos con el Gobierno Vasco para la coordinación de los Planes y se cuenta con la participación de los agentes críticos del territorio, que ya participaron en la formulación del Plan (Diputación de Gipuzkoa). Los Departamentos aceptan los servicios innovadores, pese a que al principio no tuvieran interés por ellos ni valorasen su utilidad (Diputación de Bizkaia). 4. REFLEXIONES FINALES: FACTORES QUE IMPULSAN UN MODELO DE GOBERNANZA
El siguiente cuadro resume en qué medida cada una de las tres iniciativas se acerca a las responsabilidades señaladas desde el enfoque de la Gobernanza.
Tabla 2. Cercanía de las iniciativas a las responsabilidades de la Gobernanza en los tres niveles Iniciativa Nivel normativo Nivel de formulación de las políticas Nivel de implementación de las políticas eEuskadi * * ** eGipuzkoa *** *** *** Bizkaia: Servicios de Lantik ** ** *** (* Lejos / **Aproximándose / ***Cerca) del enfoque de la Gobernanza
Fuente: Elaboración Propia
e-Gipuzkoa, y los servicios de Lantik son las experiencias que más se acercan al enfoque de la Gobernanza, pues se caracterizan por una mayor interacción entre múltiples actores en el diseño, formulación e implementación de las mismas. Estas iniciativas ponen de manifiesto un nuevo modelo de intervención pública fundamentado: en el consenso previo de múltiples actores; en el diseño participativo de las iniciativas; en una formulación de las mismas que tiene en cuenta los diferentes intereses implicados; en una implementación que genera experiencias innovadoras y pioneras gracias al consenso y acuerdos previos de los agentes críticos que, además, es probable que facilite la puesta en marcha de las iniciativas y mejorar sus resultados.
De ahí, la importancia de desarrollar los proyectos de SI que permitan el acceso, la formación y la utilización de las TIC (estar en la red) contando con la participación y colaboración de aquellos actores críticos que permitan que los proyectos obtengan mejores resultados (estar en red).
A la luz de las iniciativas analizadas, consideramos a continuación algunos factores que permiten desarrollar políticas públicas (en nuestro caso, iniciativas para la promoción de la Sociedad de la Información) siguiendo las pautas del modelo de Gobernanza. PRESENCIA DE EMPRENDEDORES: Proponen iniciativas innovadoras desde el sector público, privado o la sociedad civil. LIDERAZGO: Desde el nivel político y directivo: creer, apoyar e impulsar las iniciativas a lo largo de todo el proceso. GESTIÓN DE LA RED DE ACTORES: Identificar, articular y dinamizar la red de actores críticos para lograr el éxito de las iniciativas COMPROMISO: En momentos cruciales, los actores no abandonarán si hay compromiso. Puede consistir en acuerdos más o menos formales. CONFIANZA MUTUA: Lleva a los actores a un menor interés por actuar de manera oportunista; a una mayor predicción de las estrategias; a un mayor intercambio de información; a menores costes de transacción y a mejorar los resultados de las actuaciones. ORIENTACIÓN A LOS RESULTADOS: Implica atender de manera integrada las necesidades de los ciudadanos, ofrecer servicios con un carácter proactivo. Ello supone un cambio en los principios, las reglas, los valores de la actuación pública y cambios en la estructura organizativa. APRENDIZAJE E INNOVACIÓN: A partir de la creación de espacios de intercambio de experiencias y conocimientos para desarrollar productos y servicios que añadan valor y solucionen los problemas de forma integrada. BIBLIOGRAFÍA COMISIÓN EUROPEA (2001): Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. Bruselas: COM (2001) 428 final. Disponible en http://europa.eu.int/comm/governance/index_en. htm (15/10/2003).
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RHODES, R.A.W. (1997): Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Open University Press, Buckingham.
____ (1996): ‘The New Governance: Governing without Government’, Political Studies, Nº 44, pp.652-667. 1 Dada la multiplicidad de significados que se atribuyen a la Sociedad de la Informaci?n (SI), y ya que no se ha impuesto una definici?n com?nmente aceptada, entendemos por SI ?un estadio de desarrollo social caracterizado por la capacidad de sus miembros (ciudadanos, empresas y Administraci?n P?blica) para obtener y compartir cualquier informaci?n, instant?neamente, desde cualquier lugar y en la forma que se prefiera? (Telef?nica, 2001: 176). 2 Las Tecnolog?as de la Informaci?n y la Comunicaci?n (TIC) podr?an definirse como un conjunto de herramientas e infraestructuras utilizadas para la recogida, almacenamiento, tratamiento, difusi?n y transmisi?n de la informaci?n. 3 En castellano encontramos m?ltiples t?rminos para denominar los procesos de ?governance?. Hay quien adopta el t?rmino ?gobernaci?n? (en castellano: acci?n de gobernar) que define como ?coordinaci?n social que nace de la interacci?n constante entre agentes de todo tipo (Vall?s, 2000:411); En nuestro caso optamos por ?gobernanza? t?rmino propuesto por la Uni?n Europea y la Real Academia Espa?ola, tambi?n utilizado en las traducciones de los art?culos de Renate Mayntz (1998, 2001) (una de las principales autoras que ha teorizado sobre la governance) y Joan Prats Catal? (2001) (Presidente del Instituto Internacional de Gobernabilidad. V?ase en http://www.iigov.org). 4 Informaci?n obtenida a trav?s de Internet, consulta de documentos y publicaciones y por medio de entrevistas a responsables de las iniciativas. 5 El Comit? era un ?rgano colegiado de car?cter interdepartamental, adscrito a la Vicepresidencia del Gobierno que estaba formado por el Secretario de la Presidencia, de Presidencia del Gobierno; el Secretario General de Pol?tica Institucional y Coordinaci?n, de Vicepresidencia; y tres Viceconsejeros que representan a los Departamentos de Hacienda y Administraci?n P?blica; Educaci?n, Universidades e Investigaci?n e Industria, Comercio y Turismo. 6 http://www.euskadi.net/eeuskadi/ (12/10/2003) 7 http://www.egipuzkoa.net (12/10/2003) 8 http://www.lantik.net (15/10/2003) 9 Entre otros servicios desarrollados por Lantik para los distintos Departamentos de la Diputaci?n Foral de Bizkaia pueden destacarse: Sistema Inteligente de Transporte que facilita informaci?n sobre el estado de las carreteras en tiempo real (http://www.bizkaimove.net); Informaci?n hidrometeorol?gica en tiempo real (http://web.bizkaia.net/Ingurugiroa_lurraldea/Hidrologia/castellano/ datos_tr_meteo.asp); Informaci?n sobre el estado de las playas de Bizkaia de manera actualizada (http://web.bizkaia.net/ingurugiro/playas/home3.htm); La Gesti?n de colas que informa en tiempo real sobre el n?mero de personas que est?n en la cola de la Hacienda Foral y el tiempo medio de atenci?n por persona (http://www.bizkaia.net/Ogasuna/Txanda/ca_txanda.asp). Eskuarnet es el portal accesible de la diputaci?n Foral para garantizar que aquellas comunidades de personas con una dificultad a?adida a la hora de navegar por Internet puedan acceder, en igualdad de condiciones, a los contenidos que la instituci?n ofrece a trav?s de Internet (Proyecto finalista en el eEuropeAwards de 2003) (http://eskuar.bizkaia.net/cae_main.htm). Art?culos relacionados