En este cambio de milenio, hay que subrayar tres importantes dinámicas que afectan directamente a la Unión Europea (UE): (1) el proceso de integración y de coordinación de diversas políticas de los Estados miembros de la UE, que se va extendiendo a cada vez más ámbitos, (2) la ampliación de la UE hacia el este y su globalización, y (3) la construcción de una Europa gobernable y políticamente correcta que asume cada vez más competencias.

1.-Extender el interés común europeo a nuevos ámbitos. Europa ha pasado de ser un mercado común en el que en un principio circulaban bienes, operadores económicos (trabajadores, profesionales, empresas) y capital en condiciones de libre concurrencia, a ser un operador internacional que goza de una unidad económica monetaria, de una economía, aún parcelada en diversos mercados, basada en el conocimiento y de un espacio de seguridad, justicia y libertad; en definitiva, se ha convertido en una Federación virtual formada por los ciudadanos y los pueblos de los Estados miembros. En la Cumbre de Lisboa de 2000 se definió el que sería el principal objetivo estratégico para los próximos diez años: erigirse como la más competitiva economía (sostenible) mundial basada en el conocimiento, siendo al mismo tiempo la sociedad más solidaria con pleno empleo de calidad. Esta finalidad estratégica exige que en aquellos ámbitos fundamentales sobre los cuales la UE hasta ahora no ha ostentado competencias los Estados miembros coordinen sus políticas bajo la batuta de Europa: la estrategia de empleo, la agenda de política social, las indicaciones generales sobre política general, la coordinación de los fines concretos de los sistemas de educación y formación, la estrategia para convertirse en una sociedad de la información, la estrategia para un desarrollo sostenible de nivel europeo, las medidas comunes para asegurar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones, la estrategia común de cara a la inmigración, y la cooperación y coordinación policial. A pesar de no ostentar competencias sobre los ámbitos en los que habría que insistir para alcanzar el objetivo estratégico definido en Lisboa, los campos recuperados por el mercado único han contribuido a incrementar los intrumentos (supraestatales o) supranacionales -el Derecho comunitario o el método comunitario- y los medios intergubernamentales o internacionales -el método diplomático, el soft law y la coordinación abierta-, respetando en todo caso las competencias e iniciativas de los Estados miembros.

2.-La Expansión y la Globalización. En los próximos años la UE contará primero con diez y más tarde con doce nuevos miembros, convirtiéndose así en el mayor y más importante operador del mercado mundial. Con motivo de esta expansión, la UE tendrá que hacer frente a dos retos, uno de índole político y otro económico. En lo que respecta al ámbito político, los Estados del este deberán profundizar en la democracia y el respeto hacia los Derechos Humanos (ni qué decir para la entrada de Turquía), además de adoptar el método y patrimonio comunitarios, sin obstruir las vías para una mayor integración. Por otra parte, se deberá garantizar un cierto equilibrio en el desarrollo económico de los nuevos Estados miembros, para lo cual habrá que disponer medios para paliar los desequilibrios territoriales, especialmente a través de las políticas de cohesión y los fondos estructurales. La UE podrá llegar a ser la mayor operadora mundial siempre y cuando sea capaz de contrarrestar la tendencia unilateralista adoptada por los EEUU de América, si bien para ello será necesario que los Estados miembros se despojen de su afán de protagonismo y abandonen la costumbre de actuar a su propio aire. Mientras, la UE debería ahondar en las políticas de ayudas para el desarrollo, ligado con los Derechos Humanos, fomentar el comercio exterior respetando y haciendo respetar los acuerdos internos del WTO (acuerdos gratuitos que respetan el desarrollo sostenible), e impulsar la ayuda humanitaria. Sin embargo, no bastará con avanzar en estos campos. En lo referente a los temas internacionales Europa debería pronunciarse con una sola voz, en coordinación con las principales pautas de la política exterior de los Estados que la conforman, lo que a su vez exigirá una coordinación para la defensa (el replanteamiento de la OTAN y de WEU).

3.-La nueva Europa será harto compleja y difícil de gobernar, e incluso puede que el contacto y la comunicación con respecto a los ciudadanos se vean debilitados, por lo que será necesario establecer nuevas formas de legitimación, como se desprende de la reflexión estratégica sobre la gobernanza elaborada por la Comisión Europea. Está claro que la Europa de los veinticinco Estados miembros no puede funcionar con el formato actual, ya que la conduciría irremediablemente al estancamiento. Así pues, hay que introducir importantes cambios que en Niza no se pudieron consensuar. Pero antes de proceder a modificar el contenido de los Tratados, convendría revisar y reformar determinados aspectos que afectan a los procedimientos, instrumentos, métodos de trabajo y actividades de la Unión Europea, de la Comunidad Europea y de sus instituciones con el objeto de garantizar una mayor eficacia de principios como la transparencia, la participación de los ciudadanos, la simplificación, la responsabilidad, la participación de los distintos niveles administrativos o los partenariados entre la administración y el ámbito privado, la desregulación, la subsidiariedad, etc.

Es en este amplio contexto donde se debe plantear la Convención sobre el futuro de Europa, fundada en la Cumbre de Laeken de 2001.

En vista de la insuficiencia del Tratado de Niza, la Convención tendrá que ofrecer una respuesta a cuestiones de indudable relevancia: la simplificación (o unificación) de los Tratados, el status de la Unión Europea, el reconocimiento de obligatoriedad jurídica a la Carta de Derechos Humanos, las funciones y competencias de la UE, el control del principio de subsidiariedad, la constitución y composición de las instituciones, el régimen y la elección de la dirección o presidencia del Consejo y de la Comisión, el monopolio de la iniciativa legislativa por parte de la Comisión, la condición legislativa del Consejo junto con el Europarlamento, la mayoría con la que se deberán adoptar las decisiones, la dirección de la política exterior de la UE (evitando la dicotomía existente en la actualidad entre el Sr PESC y el Comisario de Asuntos Exteriores), el rol y las competencias de los territorios y las regiones.

Por otra parte, ¿cómo se debe aprobar la Constitución que abordará todas estas cuestiones? ¿Por unanimidad? ¿Por mayoría cualificada de los Estados miembros y de los ciudadanos? ¿Y cómo actuar ante la negativa de un Estado miembro? ¿Puede un Estado miembro paralizar el proceso constituyente? ¿Quedará expulsado el Estado miembro que no otorgue su consentimiento a la Constitución, o se le reconocerá el derecho a salir de la UE? Y para complicar más las cosas, ¿cómo se procedería si un Estado miembro decidiera abandonar la UE pero alguno de sus territorios aprobara la Constitución y desease permanecer?

La metodología de la Convención es bastante participativa en comparación con las Conferencias Intergubernamentales hasta ahora celebradas, y muy similar a la empleada en la elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales: bajo la dirección de un prestigioso e independiente político se agrupan los parlamentarios de los Estados, los comisarios y los miembros de los Gobiernos de los Estados junto con varios observadores territoriales. También la sociedad civil puede participar indirectamente, dado que los ciudadanos y las instituciones pueden hacer llegar sus opiniones a una página web específicamente creada para tal fin. En cualquier caso, la participación de las regiones es bastante escasa, y la asamblea compuesta por los parlamentarios de los Estados miembros y los europarlamentarios (lo que sería la evolución de COSAC), corre el peligro de convertirse en una nueva institución.

Es evidente que este proceso constituyente europeo llevará a todos los Estados a revisar su carácter y estructura. En cualquier caso, resulta difícil concretar qué forma adoptará la nueva Europa: Federación de los Estados miembros, Agrupación de los Estados-naciones, Estados Unidos de Europa, Europa Unida o la "Confederación parcial" que se ha venido dando hasta ahora. En cualquier caso, en cierta medida su calificación es lo de menos. Lo que está claro es que las partes que componen esta compleja entidad (tanto los Estados miembros como los territorios descentralizados) sufrirán importantes cambios en el transcurso de este proceso. Varios aspectos ligados a la autonomía residen ya en manos de la UE: la moneda, el control de la macroeconomía, el funcionamiento del mercado, etc. En otros campos se aumentará la cooperación y se reducirá el espacio de libre decisión de los Estados: educación, política social, política de empleo, política medioambiental, política de inmigración, política interior, etc.

Por tanto, no es de extrañar que este proceso haya tenido una honda repercusión en Euskadi: (1) bien porque España cedió determinados poderes y competencias correspondientes a Euskadi directamente a la Comunidad Europea cuando ingresó como Estado miembro en la misma en 1986 (como por ejemplo las reglas del mercado, la política agrícola o la política de pesca ), (2) bien porque en todo caso debe respetar los parámetros y normas del Derecho de la Comunidad Europea en cuya elaboración no ha participado -tales como la potestad impositiva o las subvenciones concedidas a las empresas- (3), bien porque a pesar de retener las competencias, transferidas o no, ciertos ámbitos se coordinan a escala europea - la política educativa, la política de empleo o la política social, entre otros. Pero si Euskadi no puede pronunciarse con voz propia en el seno de las instituciones europeas, si es el Gobierno español quien se expresa en nombre de Euskadi sin para ello contar con un sistema de coordinación similar al existente en otros Estados miembros, se podría decir que España está recuperando sus competencias a espaldas y en perjucio de Euskadi. De modo que es lógico que Euskadi, ahora que se ve necesariamente envuelta en el proceso de elaboración de una Constitución europea que le va a trastocar una vez más su nivel competencial, reflexione y se replantee sus competencias, su representatividad y su status jurídico-político.

En consecuencia, Euskadi debería abrir paso a una fase de reflexión y consulta para a continuación plantear cuestiones y peticiones específicas: la representatividad del Comité de las Regiones en la Convención, las comisiones de la Convención que podrán realizar consultas a las regiones, la relevancia de las regiones en la determinación de la postura de los Estados (del gobierno central o de los parlamentos), el reparto de las competencias entre los territorios de los Estados miembros y la UE, los titulares de la legitimación para controlar la subsidiariedad (si sólo los Estados miembros, o también los territorios dotados de competencias legales, o incluso las propias Comisiones Territoriales), si éstas últimas deberían representar únicamente a los territorios, o también a las ciudades, si de cara a las elecciones del Europarlamento habría que organizar distritos territoriales, si en el Consejo Europeo no debería estar junto con el presidente del Europarlamento el presidente de la Comisión Territorial, si en la coordinación abierta los territorios no deberían asegurar su participación (por ejemplo, emitiendo un dictamen junto con el Europarlamento), si no deberían participar las regiones en los contratos tripartitos fomentados por la Comisión, si los parlamentos de las regiones con competencia legislativa no deberían participar en las asambleas a celebrar entre el Europarlamento y los parlamentos de los Estados miembros, etc. En mi opinión, tanto el Parlamento como el Gobierno Vasco deberían manifestar claramente su postura en torno a estas cuestiones.

A fin de cuentas, lo que tenemos que preguntarnos es: ¿Quiénes son los que están construyendo Europa: sólo los Estados, o también los ciudadanos? ¿Y por qué razón se entiende por Estado tan sólo el Gobierno central, excluyendo a las regiones? También hemos de preguntarnos: ¿Para quién se gobierna, para quién se está construyendo esta nueva Europa, cuáles son el motivo y la finalidad de este gobierno? La respuesta, evidentemente, es los ciudadanos. En tal caso, puede que el poceso que se ha puesto en marcha se fundamente precisamente en garantizar la legitimación a través de los ciudadanos (como se desprende de la Carta de los Derechos Fundamentales, del Libro Blanco sobre la Gobernanza, de la Convención sobre el Futuro de Europa y de la Constitución en preparación). En principio, habrá que coordinar todos los niveles institucionales para que los ciudadanos cuenten con los servicios que les corresponden: simplificación, ventanilla única, responsabilidad compartida, estrecha colaboración entre todos los niveles administrativos. Y puesto que este gobierno busca el bien de los ciudadanos, el proceso de legitimación debería ponerse en marcha desde los niveles administrativos más próximos a ellos, para a continuación determinar qué competencias habría que atribuir a las instituciones comunes superiores.