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A principios de la década de los 90, el Parlamento
federal y el Senado de Bélgica aprobaron una ley sobre el aborto, que el entonces
Rey de Bélgica, Balduino, católico practicante, se negó a refrendar aduciendo
impedimentos religiosos y morales. Aquel suceso provocó en Bélgica una profunda
crisis constitucional, puesto que aun cuando la ley en sí ya estaba aprobada,
la Constitución establecía que todas ellas debían ser sancionadas por el Rey.
Tras muchas cavilaciones, los belgas hallaron una solución provisional: declarar
al Rey "moralmente incapaz" durante un breve lapso de tiempo... el suficiente
para que dicha ley fuera publicada en el "moniteur" o boletín oficial. La organización
de la participación de los entes sub-estatales en la Unión Europea está plagada
de dificultades y obstáculos, pero, como bien puede observarse en el caso de
Bélgica, cuando realmente existe una voluntad de encontrar una solución para
los problemas, todo es posible. Incluso interpretar la Constitución.
El Derecho Europeo no recoge ninguna referencia
expresa sobre la participación de las regiones en las entidades europeas. Hoy
por hoy, los únicos protagonistas del proyecto europeo son los Estados, mientras
que las regiones, autonomías, Länder, etc. (en adelante, entes sub-estatales)
quedan relegadas a un segundo plano. El artículo 203 del Tratado de la Unión
Europea, modificado en Maastricht como consecuencia de la presión que ejercieron
los Länder alemanes y las regiones de Bélgica, permite a estas entidades estar
directamente presentes en el Consejo de la Unión Europea, si bien corresponde
a los Estados implantar dicho mecanismo. A continuación analizaremos cómo han
configurado Alemania, Bélgica y el Reino Unido la representación de sus entes
sub-estatales ante la UE habiendo vencido todas las dificultades.
Alemania
Como más arriba comentaba, en 1992 los Länder alemanes
y las regiones belgas presionaron en Maastricht para que se modificara el artículo
203 del TUE (el anterior 146) y de tal modo asegurar la presencia de los representantes
de los entes sub-estatales en el Consejo, máximo organo decisorio de la UE.
Asimismo, solicitaron al Gobierno federal que introdujera un cambio en la Constitución,
lo que llevó a modificar el artículo 23 de la Ley Fundamental (en adelante,
LF) de la llamada "Unión Europea". Por otra parte, cabe destacar la
Ley de 12 de marzo de 1993, sobre la cooperación entre los Länder y la Federación
en varios asuntos concernientes a la Unión Europea.
Tanto el segundo apartado del artículo 23 de la
LF como el primer artículo de la Ley de 1993 sostienen que los Länder intervendrán
en los asuntos de la UE a través del Senado o Bundesrat. Conviene señalar que
la participación de los Länder puede ser de dos tipos, dependiendo de la materia
de que se trate: de sus propios intereses generales, o de las materias sobre
las que ostentan competencia exclusivas. En el primer caso, la decisión sobre
su intervención tendrá que tomarla el gobierno federal, mientras que en el segundo
caso los entes sub-estatales están constitucionalmente obligados a participar.
Si las normas o procedimientos europeos afectan a los intereses de los Länder,
el Gobierno Federal habrá de considerar su opinión, pero cuando estos procedimientos
o normas afectan "prioritariamente" (art. 23.5 LF y 5 de Ley
1993) competencias legislativas de los Länder, la Federación tomará en consideración
"de manera determinante" la opinión de éstos. Cuando se trate de competencias
legislativas exclusivas de los Länder, la defensa de sus intereses deberá ser
"transferida del Estado federal a un representante de los Länder
designado por el Consejo Federal" (artículo 23-6 LB). Esta sección
es fundamental para la participación directa de los Länder en las instituciones
europeas.
Este apartado se encuentra más desarrollado en el
artículo 6 de la Ley de 12 de marzo de 1993, donde se establece que corresponde
a los Länder solicitar al Gobierno Federal que sus representantes puedan estar
presentes en el transcurso de las negociaciones que afecten a sus intereses,
debiendo el Gobierno Federal incluirlos en las mismas "en la medida de lo
posible". Si los asuntos en cuestión afectaran a las competencias legislativas
de los Länder, el Gobierno Federal delegaría inmediatamente en un representante
de los Länder la dirección de las negociaciones para todas las sesiones, inclusive
las del Consejo.
Dado que el TUE únicamente legitima a los estados
a acceder al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de Luxemburgo
[1], en base al artículo 7 de la Ley
de 12 de marzo de 1993 los Länder, cuando aleguen el menoscabo o vulneración
de alguno de sus derechos exclusivos, pueden soliciar al gobierno federal que
actúe en su nombre.
Por último, decir que desde 1958 Alemania cuenta
en la delegación alemana con la figura del "observador de los Länder"
ante las instituciones europeas, a través del cual los Länder participan en
todas las sesiones preparatorias de la Representación Permanente e incluso en
las decisiones del Consejo. También garantiza una relación directa con la Comisión.
Aparte de todo esto no es necesario mencionar toda la labor de "lobby"
que puede llegar a realizar, siendo ésta en ocasiones, mucho más importante
que el poder acudir a reuniones.
Los Länder participan a través del Senado, que no
debemos confundir con la Comisión para los Asuntos de la Unión Europea prevista
en el artículo 45 LF, que garantiza la participación de la cámara baja en los
asuntos europeos. Pero este es un tema que en este momento no nos concierne.
Reino Unido
En 1998 se inicia "el proceso de devolución de
los poderes correspondientes a Gales, Escocia e Irlanda del Norte",
es decir, el estado empieza a descentralizarse. Escocia adquiere
una amplia autonomía, mientras que a Gales tan sólo
se le otorga la competencia para aprobar leyes de menor rango
y cuya asamblea no es equiparable al nivel del Parlamento. El
gobierno del Reino Unido, los ministros escoceses y el gabinete
de la Asamblea Galesa suscribieron un memorandum que consta de
dos partes que carece de carácter vinculante, por lo que
no es posible solicitar su amparo en la vía jurisdiccional.
La primera parte de este Memorandum (Memorandum of Understanding)
contiene varias normas sobre las relaciones entre las citadas
tres administraciones, entre las que cabe destacar la que establece
que el Reino Unido representará los intereses de las competencias
no transferidas a Escocia y Gales, y algunas otras sobre la confidencialidad,
la cooperación y el intercambio de información.
La segunda parte se refiere a los cinco acuerdos internos o concordatos
que suscriben las tres partes, y que son los siguientes:
A) Acuerdo sobre un comité ministerial conjunto
B) Concordato sobre coordinación en materias de la
Unión Europea
C) Concordato sobre asistencia financiera a la industria
D) Concordato sobre relaciones exteriores
E) Concordato sobre estadísticas
Evidentemente,
el concordato que en este caso más nos interesa es el segundo,
el referente a la participación de Escocia y Gales en los
procesos de adopción de las decisiones europeas. Se encuentra
dividido en tres apartados: dos se refieren a la coordinación
con respecto a Escocia y Gales (el contenido de ambos textos es
idéntico) y el tercero es un anexo de desarrollo. En ellos
se determina que el gobierno del Reino Unido trata de incorporar
a los gobiernos escocés y galés "en el proceso
de adopción de decisiones de la Unión Europea en
la forma más directa e íntegra posible",
siempre que se trate de decisiones que afecten a las materias
de la competencia de ambas naciones. La participación habrá
de basarse en el mutuo respeto y en la confidencialidad y discreción
por parte de los dos gobiernos. Este mecanismo de coordinación
persigue tres objetivos:
1) Conseguir que
los ministros escocés y galés participen ininterrumpidamente en la elaboración,
negociación e implementación de las políticas europeas sobre las materias "devueltas".
2) Garantizar la
efectiva participación del Reino Unido en las negociaciones, sin perjuicio de
la flexibilidad que ciertas negociaciones exigen.
3) Asegurar la firme
y efectiva implementación de las obligaciones adquiridas.
Dentro de los concordatos sobre la coordinación
de la política europea cabe diferenciar cinco campos; a saber, el suministro
de información, la definición de la política del Reino Unido, la asistencia
al Consejo de la UE, la implementación de las obligaciones de la UE y, por último,
los procedimientos ante la infracción de las normas. Véamoslas una a una.
El suministro de información debe contribuir a una
fluida coordinación entre los gobiernos miembros, por lo que el gobierno del
Reino Unido se compromete a facilitar información sobre todo cuanto pueda afectar
a las dos naciones, basándose, evidentemente, en el muto respeto y en la confidencialidad.
En la definición de la política del Reino Unido
participarán asimismo los ministros o funcionarios de Escocia y Gales, para
lo cual se prevén varios procedimientos de coordinación y comisiones de trabajo.
Respecto a la presencia directa de Escocia y Gales
en el Consejo, se establece que "los ministros o altos cargos de las administraciones
autonómas tendrán un destacado papel en las sesiones del Consejo y en las demás
negociaciones con los miembros europeos". Esta participación no hay que
entenderla estáticamente, ya que tanto los escoceses como los galeses tendrán
que intervenir en todo el proceso de negociación, si bien el gobierno del Reino
Unido analizará dicha participación "caso por caso". Por otra parte,
los ministros y altos cargos de estas dos naciones tendrán que mostrarse de
acuerdo con la postura del Reino Unido, ya que el concordato ordena que tendrán
que actuar "como un mismo equipo".
El departamento de Whitehall del Reino Unido tendrá
que facilitarles información en torno a la normativa europea sobre las administraciones
dotadas de autonomía que, en consecuencia, deberán implementar. En cualquier
caso, la implementación, el modo de hacerlo y la adaptación a su cuerpo normativo
corresponde exclusivamente a Escocia y Gales, siempre y cuando afecte a sus
competencias exclusivas. No sólo eso, sino que además el Gobierno del Reino
Unido actuará en íntima conexión con las dos administraciones cuando se trate
de implementaciones que afecten a sus intereses, aun cuando la competencia sobre
la misma se del Reino Unido.
En lo que respecta a los procedimientos frente a
las infracciones normativas, cuando la Comisión Europea presente un recurso
por infracción normativa contra el Reino Unido respecto a una competencia ya
revertida, el Gobierno del Reino Unido deberá preparar su respuesta conjuntamente
con el correspondiente ministro de Escocia o Gales competente en tal materia.
Se obrará de igual modo cuando el asunto llegue al Tribunal de Justicia de Luxemburgo,
ya que la administración competente en la materia devuelta participará en la
elaboración del escrito de defensa.
Este concordato recoge asimismo una previsión sobre
la representación que Escocia y Gales en Bruselas, ya que establece que ambos
pueden tener delegados o crear una delegación dentro de la delegación británica
permanente. Tanto Escocia como Gales cuentan con una oficina que "trabajará
en íntima conexión con la Delegación Permamente del Reino Unido frente a las
instituciones europeas".
Bélgica
El caso de Bélgica constituye el ejemplo de la más
desarrollada representación directa de sus regiones (Walonia, la capital Bruselas
y Flandes) ante las instituciones europeas. De igual modo que los alemanes,
en 1993 los belgas modificaron el artículo 167 de su su Constitución sobre las
relaciones internacionales para facilitar la representación directa de sus regiones
ante las instituciones europeas, e introdujeron otros significativos cambios
tendentes a federalizar el Estado. La Ley sobre la reforma de las instituciones
modificada en 1993 establece en su artículo 81 que los gobiernos de las regiones
y comunidades "están autorizados para comprometer al Estado en el Consejo
de las Comunidades Europeas". También aquí se habla, como en el caso de
Alemania, de la "lealtad constitucional".
El
8 de marzo de 1994 se firmó un acuerdo de cooperación
entre las regiones y el gobierno federal, del que el profesor
Jean Louis van Boxtael [2]
extrae tres principios: el principio del único ministro,
la división de la potestad de representación y la
organización de un turno rotativo. Este acuerdo establece
que en principio será un solo ministro quien represente
los votos y escaños de los belgas en el Consejo, pero podrá
estar asistido por un ministro asesor que le aconseje e informe,
y que incluso podrá tomar la palabra cuando sea autorizado.
En cualquier caso, lo más importante es que los representates
de Flandes y Walonia pueden estar directamente presentes en las
reuniones del Consejo.
En cuanto al principio de reparto
del poder de representación, hay que señalar que se distinguen cuatro categorías
competenciales. La primera son aquéllas de competencia exclusiva del gobierno
federal [3], la segunda corresponde
a materias en las que el representante en el Consejo es federal pero que va
acompañado de uno de los mencionados "asesores" [4], la tercera corresponde a los Consejos donde
las regiones son las que representan al estado y van acompañadas de un asesor
del gobierno federal [5] y, por
último, la cuarta categoría incluye la lista en las que las regiones son las
únicas autorizadas para representar al estado [6].
El tercer principio versa sobre
la organización representativa en un turno rotativo. Para que las regiones y
comunidades belgas estén correcta y equitativamente representadas se establece
un complejo sistema de rotación, en el cual durante el mandato de cada presidencia
europea se reparten los asesores (en el caso de la segunda categoría de competencias)
y los representantes (en el caso de la tercera y cuarta categoría de competencias)
entre las regiones y comunidades belgas, es decir, entre las regiones valona,
Bruselas Capital y flamenca, y entre las comunidades valona y flamenca
El Acuerdo del 18 de marzo de
1994 establece asimismo un sistema de coordinación para la toma de acuerdos.
Antes de tomar una decisión en el Consejo de la UE, la Dirección de Asuntos
Europeos del Ministerio de Asuntos Exteriores se hace cargo de iniciar el procedimiento
de coordinación de las diferentes posturas. Si al cabo de estar reuniones no
se alcanzara ningún acuerdo, el asunto es trasladado a una comisión interministerial
de asuntos exteriores. En principio, la opinión de las regiones se ve altamente
protegida y al estado no se le permite imponer su voluntad. Lo importante en
las decisiones es llegar a un acuerdo político, aunque no siempre resulta fácil
alcanzarlo.
En base a la ley de reformas constitucionales de
1980, los entes sub-estatales belgas pueden "obligar a la autoridad federal
a interponer un recurso internacional o supranacional" (que más conveniente
estimen en los asuntos de su competencia). Cuando el Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas apremie a Bélgica por el presunto incumplimiento
normativo por parte de las regiones, el gobierno federal podrá delegar en las
regiones la responsabilidad de presentarse ante el tribunal supremo.
Por último, decir que las comunidades de Walonia
y Flandes y las tres regiones administrativas cuentan desde 1988 con un agregado
o "attaché" en la Delegación Permanente ante las Comunidades Europeas.
Conclusiones
Los tres casos que hemos analizado difieren en cuanto
a la forma, pero comparten el mismo espíritu. Dos de los estados son federales,
el tercero no. Dos estados cuentan con pocos entes sub-estatales, factor que
facilita la representación directa, mientras que Alemania, por el contrario,
ha establecido un avanzado sistema que permite la representación directa de
los 16 Länder. Como decía al principio, siempre que haya voluntad, casi todo
es posible.
[1] Léase la Sentencia del Tribunal de Justicia del
21-3-1997, de la Región de Walonia contra la Comisión Europea.
[2] La Acción exterior y comunitaria de los Länder,
regiones, cantones y CCAA, IVAP, 1994, pág. 275.
[3] Asuntos generales, ecofin, justicia, telecomunicaciones,
consumidores, desarrollo y protección civil.
[4] Agricultura, mercado interno, sanidad, energía,
medio ambiente, transportes y asuntos sociales.
[5] Industria e investigación.
[6] Cultura, educación, turismo, juventud, vivienda
y ordenación del territorio.
Mikel Irujo
Abogado y doctorando en Derecho |
