191 Zenbakia 2002-12-06 / 2002-12-13

Gaiak

Los derechos fundamentales y la integración: de las Comunidades al Tratado Constitucional Los derechos fundamentales y la integración: de las Comunidades al Tratado Constitucional Alejandro Saiz Arnaiz Los derechos fundamentales fueron, sin duda, los grandes olvidados en el momento fundacional de las Comunidades. Por motivos de sobra conocidos, en los que aquí y ahora no podemos detenernos, las referencias presentes en el Tratado de la entonces Comunidad Económica Europea se limitaron a los artículos 7 y 48, para garantizar la no discriminación y la libre circulación (con contenidos desgranados a lo largo de otras disposiciones del Tratado) en la perspectiva de la creación del mercado común. Los silencios de los Tratados fueron cubiertos por la obra del Tribunal de Justicia (TJCE) que, tras una actitud inicial poco abierta a la garantía de los derechos fundamentales, que siempre se alegaban ante él desde su reconocimiento nacional, optó decididamente por su tutela. Este cambio puede explicarse en gran medida como reacción a la actitud de los Tribunales Constitucionales alemán e italiano que en diversas sentencias cuestionaron la primacía del Derecho Comunitario proclamada por el TJCE cuando lo fuera a expensas de los derechos fundamentales, no tanto de su estándar nacional como de su protección equivalente. La elaboración pretoriana del catálogo comunitario de derechos, auténtico ejercicio de Constitution building, en palabras de Weiler, se manifiesta inicialmente en una serie de decisiones emblemáticas del Tribunal de Luxemburgo (Stauder, 1969; Internationale Handelsgesellschaft, de 1970; Nold, de 1974; Rutili, de 1975, y Hauer, de 1979) en las que éste concreta la doble "fuente de inspiración" sobre la que construye los derechos fundamentales como principios generales del Derecho Comunitario, a saber: las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y los acuerdos internacionales en la materia en los que aquéllos sean parte, muy en particular el Conveniode Roma de 1950. A este doble criterio se refirió igualmente la Declaración común de 5 de abril de 1977, del Parlamento, el Consejo y la Comisión, mediante la que estas instituciones comunitarias se vincularon al respeto de los derechos fundamentales. Fotografía: Audiovisual Library of the European Commision Sentadas así las bases de la formulación judicial de los derechos, la autoridad normativa no intervendría hasta el Acta Única Europea de 1986, en cuyo Preámbulo puede encontrarse una referencia a aquellas tradiciones y Convenio. Más tarde, en el Tratado de la Unión Europea (TUE), que entraría en vigor en noviembre de 1993, se incorporó al Derecho originario, en el entonces art. F.2 (hoy art. 6.2 TUE), la práctica literalidad del que podríamos considerar como acervo jurisprudencial en la materia: "La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho Comunitario". Esta y otras previsiones presentes en las sucesivas versiones del TUE (Maastricht al que, por cierto, se añaden los derechos que resultan de la ciudadanía europea , Amsterdam y Niza) suponen un claro paso adelante en la formalización (o positivización) del compromiso comunitario, o mejor, ahora de la Unión, con los derechos fundamentales. Podría afirmarse, después de este brevísimo repaso, que la autoridad política (léase los Estados, "señores de los tratados", en la ya clásica expresión germana) viene, con el paso del tiempo, a situarse en un terreno del que había permanecido alejada durante décadas, cediendo toda iniciativa y margen de decisión a la autoridad judicial (esto es, el Tribunal de Luxemburgo). El cambio o inversión de tendencia es evidente, aunque en un primer momento se concrete en fórmulas, como larecién reproducida, que no hacen más que consagrar la realidad existente por obra del Tribunal de Justicia. Buena muestra de esta nueva situación, condicionada siempre por el (indisponible) acervo jurisprudencial, será la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea solemnemente proclamada el Niza en diciembre de 2000. En efecto, la Carta se elabora porque así lo decide el Consejo Europeo de Colonia, de junio de 1999, que encargó a una asamblea integrada por quince representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno, un representante de la Comisión, treinta miembros de los Parlamentos nacionales y dieciséis parlamentarios europeos la preparación de aquel texto. Este colegio pasó a denominarse, por propia iniciativa, Convención; incorporándose así una relevante novedad (de resonancias federalistas, aunque no sólo) en el complejo entramado decisorio de la Unión. Fruto de la actividad de la Convención resulta una Carta a la que algunos Estados rechazan dotar de fuerza jurídica, por lo que acaba rubricándose por los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, y siendo objeto de lo que se vino a llamar "proclamación solemne" (a juicio de algunos críticos "proclamación vergonzosa"). Por si quedara alguna duda sobre su carácter no vinculante, el Diario Oficial de las Comunidades la publicó, el 18 de diciembre de 2000, en su serie C ("Suplemento al Diario Oficial. Licitaciones y Contratos) y no en la L ("Legislación"). El contenido de la Carta, en la que, como sucede en el Título I de la Constitución Española, los derechos en sentido estricto conviven con principios y con objetivos de la acción de los poderes públicos, se presenta en su Preámbulo como reafirmación ("La presente Carta reafirma ... ") de los derechos reconocidos por las tradiciones constitucionales y los acuerdos internacionales comunes a los Estados miembros, los Tratados fundacionales, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, las Cartas Sociales comunitaria y del Consejo de Europay, finalmente, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Estrasburgo. La Carta asume de este modo el triple marco en el que nace y se sitúa: el nacional, el comunitario y el convencional. De este plural (e indisponible) referente dan buena muestra las conocidas como disposiciones horizontales, artículos 51 54, cuya aplicación, llegado el caso, puede provocar no pocos problemas de encaje de este texto, y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia interpretándolo, con las fuentes en las que afirma inspirarse. Hasta el momento la Carta no ha sido ni siquiera mencionada por el Tribunal de Justicia en sus pronunciamientos a lo largo de estos dos últimos años en lo que parece ser una clara opción de política judicial a la espera de la definición de su estatuto jurídico por la autoridad competente (los Estados) en la próxima Conferencia Intergubernamental. Bien distinta parece ser la actitud de los Abogados Generales, que ya en numerosas ocasiones se han referido con intensidad variable a dicho documento al elaborar sus Conclusiones, cumpliendo así en la práctica una de las funciones que tradicionalmente han desempeñado al avanzar tendencias futuras en el desarrollo del Derecho Comunitario (y, ahora, de la Unión). También el Tribunal de Primera Instancia, y algunos Tribunales Constitucionales como el español y el italiano han hecho mención de la Carta en un puñado de sentencias, aunque, justo es reconocerlo, la relevancia de tales referencias en el discurso argumentativo de los casos concretos ha sido nula. Vista aérea de la sede del Tribunal de Justicia. Fotografía: Audiovisual Library of the European Commision En cualquier caso, no puede dejar de apuntarse en este momento que el consciente silencio del Tribunal de Luxemburgo ha ido acompañado en los últimos tiempos de un seguimiento cada vez más evidente de la doctrina elaborada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos al interpretar los derechos presentes en el Convenio. Pueden, a este respecto,y sin ánimo de exhaustivo, citarse las decisiones en los casos Krombach, del año 2000; Connolly, de 2001(recaída en casación); Carpenter, del año en curso, y Roquette Frères SA, de octubre de este mismo año. En efecto, se ha producido una evolución que en poco más de cinco lustros ha llevado al último intérprete del Derecho Comunitario de la mención genérica al Convenio, en su caso acompañada de una referencia a alguna disposición del mismo, a una expresa alusión a la "jurisprudencia" de aquel Tribunal, para acabar, desde la segunda mitad de los años noventa, con la cita de los casos decididos en Estrasburgo, cuya doctrina se emplea sin matices por el Tribunal de Justicia. Podría dar la impresión de que comportándose de este modo se pretende acomodar el propio entendimiento de los derechos al propuesto por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para minimizar las posibilidades de conflicto siempre latentes entre ambas Cortes y que, ya se ha dicho, no parecen resolverse desde las previsiones de la Carta. El repaso hasta aquí llevado a efecto ha de concluir obligadamente con una referencia a los trabajos en curso de la Convención sobre el futuro de Europa, convocada por el Consejo Europeo de Laeken. Una de las preguntas que en el documento final del citado Consejo se formulaban tenía que ver con la eventual integración de la Carta en el tratado básico y la posible incorporación de la Comunidad Europea sic al Convenio Europeo de Derechos Humanos, debate este último que no sólo no cerró, antes bien, pareció incentivar, el Dictamen del Tribunal de Justicia 2/94. A estas alturas, y cuando la Convención ha pasado ya el ecuador de su existencia, alguna respuesta puede avanzarse a las preguntas de Laeken. El Grupo de Trabajo II ("Carta") ha publicado su informe final en fecha 22 de octubre, y aunque la decisión última (siempre en forma de propuesta a la CIG) corresponde al plenario de la Convención, en dicho documento, y simplificando mucho su rico contenido, se viene a sostener:a) "la incorporación de la Carta mediante una fórmula que permita a la Carta ser jurídicamente vinculante y tener un estatuto constitucional" (subrayado en el original), a cuyos efectos se proponen diversas formulas siendo la mayoritariamente aceptada la inclusión del texto al inicio del Tratado constitucional en un Título o Capítulo específico. Una incorporación que iría acompañada de "determinados ajustes técnicos de redacción en las disposiciones generales de la Carta" (la cursiva no se ha añadido); b) la opinión mayoritaria favorable a la previsión en el Tratado constitucional de una autorización "que faculte a la Unión" para adherirse al Convenio de Roma. Esta última hipótesis se encuentra ausente del muy esquemático Anteproyecto de Tratado Constitucional elaborado por el Praesidium (¿o por su Presidente?) y presentado el 28 de octubre. En su artículo 6, con una remisión a los trabajos del Grupo "Carta", se deja abierta la puerta a una triple opción sobre el futuro de dicho texto: la mera referencia; una declaración de integración acompañada de la incorporación de su articulado en otra parte del Tratado o en un protocolo especial anejo y, como última alternativa, la completa integración del articulado de la Carta en una sic disposición del Tratado. La respuesta la conoceremos a mediados del mes de junio de 2003, cuando la Convención finalice sus trabajos. Más aún: el futuro de la Carta será definitivamente fijado sólo por la CIG de 2004, momento al que ahora parece obligado remitirse, aunque es difícil imaginar que los Estados se desentiendan de las propuestas que al respecto emanen de la Convención. En mi opinión, y asumiendo la necesaria elaboración de un Tratado constitucional o básico, en todo caso de contenido menos protéico del que parece sugerir la propuesta del Praesidium (que propone la derogación de los actuales Tratados fundacionales), la Carta (retocada o perfeccionada técnicamente) habría de pasar a formar parte íntegramente, en su literalidad, dedicho Tratado, al que se añadirían los principios fundamentales de la Unión, su estructura institucional, los criterios para el reparto de competencias acompañados de una remisión a los otros Tratados en lo tocante a las políticas de la Unión las cláusulas de reforma y las obligadas disposiciones finales. En fin, nada parece justificar en la actualidad que la Unión, al contrario que los Estados que la integran, no se someta formalmente al entendimiento estrasburguense de los derechos fundamentales. Creo que la indiscutible autoridad última en la materia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se vería enormemente reforzada; al tiempo se limitarían las posibilidades de enfrentamiento entre las Cortes (y aquí entrarían también en liza los Tribunales Constitucionales y Supremos nacionales, progresivamente alineados con la jurisprudencia emanada del supremo intérprete del Convenio) y se consolidaría el naciente y más que aconsejable, en un marco de intensa integración ya no sólo económica, estándar europeo de los derechos fundamentales: el nuevo ius commune. Alejandro Saiz Arnaiz Catedrático de Derecho Constitucional. Profesor Ordinario en la Escuela Judicial. Euskonews & Media 191. zbk (2002 / 12 / 6 13) Euskomedia: Euskal Kultur Informazio Zerbitzua Eusko Ikaskuntzaren Web Orria