La Agenda Local 21 en Vitoria Gasteiz: La Agenda Local 21 en Vitoria Gasteiz: De la moda ambiental al reto de desarrollo sostenible de ciudad Mª Carmen Ramilo Araujo 1. Introducción Este artículo presenta los conceptos de sostenibilidad y transversalidad como propuestas de actuación pública que van más allá del carácter competencial y sectorial clásico de las políticas públicas. Para ilustrar estas propuestas se analiza la política de Agenda Local 21 en Vitoria Gasteiz, la primera ciudad de Euskadi y del Estado Español que en 1998 adoptó un modelo de sostenibilidad ambiental. La autora entiende que este modelo inicial de sostenibilidad ambiental deberá avanzar hacia un modelo de desarrollo sostenible en todos los ámbitos de actuación pública siendo para ello necesario articular políticas públicas municipales de carácter transversal. 2. Sostenibilidad y transversalidad: La virtualidad de la agenda local 21 en la elaboración de políticas públicas "Satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades". Declaración de Tokio, 1987 (Informe Brundtland) Con estas palabras, la ONU en el informe Brundtland, propuso a finales de los ochenta una nueva concepción de desarrollo económico y social denominado "sostenible". Este concepto de desarrollo se puso en boga en la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) de Río de Janeiro en 1992, donde los gobiernos representados expresaron la voluntad de adoptar prácticas encaminadas a integrar el medio ambiente y el desarrollo como estrategias para corregir las desigualdades existentes, incrementar el bienestar y mejorar la habitabilidad de la tierra a largo plazo; adoptando para ello el compromiso de promover el denominado "desarrollo sostenible". Para ello se configuró el Programa o Agenda 21 (A21), como plan de acción para la sostenibilidad que requeriría diseñar formas de cooperación y de aprendizaje mutuoentre las administraciones públicas y los agentes sociales. En especial, el capítulo 28 del Plan de Acción destaca el papel de las administraciones locales como agentes clave para la promoción de la sostenibilidad. Si entendemos la dimensión de la sostenibilidad como un planteamiento que busca desarrollar la capacidad relacional y garantizar la gobernabilidad de los gobiernos y administraciones públicas ( ), la cuestión fundamental será cómo elaborar políticas en aquellos ámbitos de acción en los que, por sí solo, cualquier agente público solamente puede abordar los problemas a los que se enfrenta de manera sectorial, ya que para encontrar respuestas coherentes y decisiones oportunas, necesita recursos que están en manos de otros agentes públicos, sociales o privados. 3. La Agenda Local 21 en Vitoria Gasteiz En 1995 tras la firma de la Carta de Aalborg ( ), el Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz se comprometió a definir un modelo de ciudad que incorporara los principios de sostenibilidad. El proceso de definición de la A21L, iniciado e impulsado por el entonces alcalde de la ciudad, José Ángel Cuerda, es asumido por los responsables políticos y el cuerpo técnico municipal. El Centro de Estudios Ambientales (CEA) ( ) ubicado en el Departamento (Dpto) de Medio Ambiente lidera y coordina el proceso. La definición de la A21L comenzó con un diagnóstico sobre la situación ambiental del municipio. La puesta en evidencia de los principales problemas existentes fue seguida de una propuesta de objetivos de mejora y de líneas de actuación. El diagnóstico y las propuestas se realizaron en 13 mesas temáticas (residuos, agua, energía, transporte, bienestar social, empleo...) compuestas por técnicos de los distintos Dptos implicados, que se ocuparon de revisar las políticas y actuaciones municipales correspondientes. Las diferentes mesas elaboraron una serie de textos en los que se reflexionaba sobre las dimensiones a tener en cuenta en la formulación de la Agenda. La inclusiónde más áreas que las meramente ambientales (Bienestar social, Promoción Económica...) aportaron un interesante carácter transversal a la discusión inicial de los aspectos a tener en cuenta para elaborar la A21L. En 1996 se decidió abrir el proceso al exterior, y el documento de diagnosis y propuesta, así como la metodología seguida, fueron debatidos en el 2ª Congreso de Ciudades y Pueblos Sostenibles, celebrado en Lisboa. En este primer borrador se incluyen 121 acciones concretas de mejora. En noviembre de 1997 ( ) se presenta en Vitoria Gasteiz el segundo borrador de Agenda 21 y a pesar de que varias áreas de gestión municipal pedían participar en el proceso y que se tuvieran en cuenta sus indicadores de gestión entre los indicadores de sostenibilidad de la ciudad, se decidió acotar inicialmente el campo de acción a la vertiente ambiental de la sostenibilidad, dejando para una fase posterior la componente socioeconómica. Una vez finalizada la fase de diagnóstico a escala interna y acotado el campo de trabajo, se comenzó a elaborar los indicadores ambientales para cada una de las áreas temáticas seleccionadas, que sirvieran para evaluar la evolución del estado ambiental del municipio y la eficacia de las medidas adoptadas, siendo también un mecanismo de información ciudadana. En esta labor de selección intervinieron, además de las mesas técnicas, los ciudadanos a través de una encuesta en la que opinaron sobre la problemática ambiental de la ciudad señalando prioridades de actuación. Posteriormente el 31 de julio de 1998, el Pleno Municipal por unanimidad, suscribió mediante acuerdo plenario municipal la declaración de consenso: "Vitoria Gasteiz hacia el desarrollo sostenible" ( ), que resumidamente se traduce en una aprobación de los indicadores a utilizar y en el establecimiento del sistema de evaluación, seguimiento y difusión de la Agenda 21 ( ). En la legislatura 1995 1999, se inicia y lidera el proyecto de A21L y se adoptan decisiones que comprometen a lacorporación con el proyecto de sostenibilidad con la firma de la Carta de Aalborg y la elaboración de indicadores de la ciudad de carácter medioambiental. En las elecciones municipales de 1999 el PP vence a PNV EA, sin embargo el nuevo equipo de gobierno mantiene la Política de A21L definida hasta entonces. Se produce la continuidad del responsable político de Medio Ambiente, José Antonio Pizarro (de Unidad Alavesa, partido bisagra en coalición de gobierno tanto con PNV EA como en la nueva legislatura con el PP). Se potencia el área de Medio Ambiente ( ), con más recursos y competencias (como Parques y Jardines) intentando así promover prácticas más sostenibles en los ámbitos propios de actuación, aunque lo importante será ver en qué medida el Dpto de Medio Ambiente tiene capacidad para liderar (o pedir que se lideren) políticas con un mayor carácter transversal. En la legislatura 1999 2003 se pusieron en marcha proyectos como el nuevo Plan General de Ordenación Urbana (que el nuevo alcalde, Alfonso Alonso, considera que sigue criterios de sostenibilidad si bien ha sido criticado desde los movimientos ecologistas), el Plan Integral de Residuos o la recuperación de áreas degradadas que, en palabras del alcalde, "permitirán que Vitoria Gasteiz sea reconocida en Europa como ciudad comprometida con el medio ambiente, y esta imagen sirva para generar inversiones y desarrollo económico para la ciudad". Pero más allá del discurso de la sostenibilidad ambiental, los principios de la sostenibilidad y de la transversalidad no han calado en el conjunto de las áreas de gobierno y gestión municipal. De ahí que uno de los retos del nuevo equipo de gobierno para potenciar la Política de A21L sea avanzar con el compromiso de integrar los principios de la sostenibilidad y transversalidad en la gestión municipal. Hasta ahora se continúa con los indicadores definidos en un primer momento, sin integrar indicadores de carácter socioeconómico ( ). Tampoco se ha producido ninguna transformaciónen el modelo organizativo de la Administración municipal que permita visualizar una mayor integración y coordinación de las políticas y acciones. Y a pesar de la existencia de algunas mesas interdepartamentales, cada Dpto sigue trabajando, de manera individualizada (como "compartimentos estancos") o con un carácter más interdepartamental, dependiendo del liderazgo político y de la voluntad de los directivos y técnicos por cooperar y plantear acciones conjuntas. 4. Horizontalidad de las políticas públicas: Hacia el desarrollo sostenible ¿Y por qué resulta tan difícil articular políticas horizontales? Digamos que las áreas de actuación pública para responder a las necesidades sociales en la mayoría de las organizaciones públicas, y Vitoria Gasteiz no es una excepción, se estructuran en Dptos y Servicios con responsables políticos que definen los objetivos (más o menos concretos y específicos) y los presupuestos; y con un personal directivo, técnico y administrativo que se encarga de convertir las prioridades políticas en acciones y proyectos concretos para tratar de conseguir unos resultados previstos. No se puede decir que las Administraciones Públicas no estén interesadas en resolver los problemas. Pero en la práctica, los Gobiernos y Administraciones no suelen concebir las políticas públicas como procesos participativos. Sigue habiendo reticencias a que profesionales de otros Dptos, Administraciones o expertos externos, propongan correcciones, sugerencias o apreciaciones. La injerencia de "los otros" se concibe como pérdida de poder en el ejercicio y desarrollo de competencias atribuidas, más que como un ejercicio que permite consensuar posiciones para tratar de encontrar respuestas más adecuadas a los problemas que hay que resolver. De esta manera, algunos miembros de las organizaciones públicas siguen justificando su actuación y existencia en la medida en que defienden su "territorio competencial exclusivo". Esta cultura organizativa, no permite avanzar hacia políticassostenibles, pues es preciso tener en cuenta el abanico, cada vez más complejo de actores que tendrán algo que decir a lo largo del diseño, toma de decisiones, implementación y evaluación de acciones si lo que se pretende es dar una respuesta, integrada, eficaz y eficiente a los problemas que se quieren abordar. Y es aquí donde consideramos interesante la propuesta de la A21L. Caminar hacia la sostenibilidad, supone abandonar la departamentalización de los problemas y orientar al conjunto de la organización municipal a la búsqueda de resultados. Y la búsqueda de soluciones, en sociedades con problemas complejos y recursos fragmentados, necesita de la colaboración, concertación y cooperación de múltiples agentes públicos, sociales y privados. Es pues evidente la necesidad de un modelo relacional de gobierno, donde la gobernabilidad y la sostenibilidad de las sociedades está cada vez más determinada por la capacidad gubernamental para establecer alianzas estratégicas con otros actores claves que les permitan obtener recursos y generar espacios de colaboración en la gestión de servicios sociales, medioambientales, formativos, de promoción económica, de igualdad de oportunidades, etc. 5. Conclusiones A continuación, se presentan sintéticamente algunos elementos fundamentales sobre los cuales sería interesante centrar la reflexión y plantear retos de cara a iniciar o continuar con el desarrollo de políticas de A21L. Para que el paradigma de la sostenibilidad (como también pudiera suceder con otros paradigmas que están dando lugar a políticas públicas específicas en distintas Administraciones Públicas como la igualdad de oportunidades, la multiculturalidad, la calidad de los servicios o la participación) tenga éxito, será preciso contar con un liderazgo político al más alto nivel (Alcaldía) de manera que la política de A21L sea capaz de establecer unos objetivos genéricos de sostenibilidad que impregnen y movilicen al conjunto de la organización municipal. Ni la firmade la Carta de Aalborg ni el compromiso con la A21L por parte del Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz han logrado hasta el momento involucrar al conjunto de la organización municipal. La política de A21L se ha liderado desde sectores muy concretos de la corporación (Dpto de Medio Ambiente y CEA) en lugar de que los principios de sostenibilidad se fueran extendiendo a todos los ámbitos de actuación municipal. Es preciso ir más allá de una interpretación reduccionista de las políticas de A21L, en particular, y de las políticas de sostenibilidad en general. Aquella organización pública que se plantee resolver, por ejemplo, la recogida selectiva de residuos, el ciclo del agua, etc. pero no considera política de sostenibilidad la lucha contra la pobreza o la creación de empleo, va totalmente en contra de una política municipal integrada y global definida y consensuada teniendo presentes los objetivos de la sostenibilidad. El concepto de sostenibilidad en Vitoria Gasteiz sigue siendo ambientalista. Y si bien implantar el modelo de sostenibilidad ambiental de la A21L es, sin duda alguna, un avance, el reto que deberán plantearse las ciudades que ya han iniciado experiencias de A21L será el de avanzar hacia propuestas de carácter transversal que involucren al conjunto de las políticas municipales. Mucho más en una ciudad, como Vitoria Gasteiz, en la que los esfuerzos para mantener una situación medioambientalmente favorable no han supuesto grandes esfuerzos para recuperar zonas degradadas como pudiera suceder en otras ciudades (Bilbao, Vigo, Barcelona, Amsterdam...). La virtualidad de la A21L no está en comenzar una dinámica de trabajo por indicadores, sino en su potencialidad para desarrollar modelos de gestión transversales y participativos. Los indicadores son simplemente herramientas de gestión que ya se utilizan (o debieran) en los procesos de trabajo de los distintos Dptos municipales. Resulta más sencillo publicar anualmente una serie de indicadores y ver su evoluciónque generar mecanismos de coordinación y colaboración interdepartamental para promover líneas de actuación estratégicas y proyectos de carácter transversal. La primera fórmula sirve para tener datos e informar sobre el estado de la ciudad, mientras que la segunda trata de generar mayor coherencia en las políticas municipales, al responder de manera conjunta a problemas que, de otra forma, solamente se abordarían parcialmente. En la medida que los poderes públicos muestren interés por integrar al conjunto de actores estratégicos en los distintos momentos de definición, toma de decisiones, implementación y evaluación de las acciones, podrá decirse que existe una orientación hacia la sostenibilidad en las políticas públicas pues éstas buscan las respuestas más adecuadas y los mejores resultados. Una Administración que pretenda ser receptiva deberá ser capaz de rendir cuentas ( ) ante los ciudadanos, (algo muy distinto a vender una buena imagen de la ciudad), bien para plantear las medidas que se esperan poner en marcha; para exponer las razones que han retrasado la implementación de las acciones, o bien, para justificar la inacción en determinadas áreas en las que existían propuestas de actuación que no se han llevado a cabo. Si no, estaremos ante iniciativas que, bajo la apariencia de generar canales de democracia participativa, truncan las esperanzas de los participantes en estos foros quienes podrán llegar incluso a deslegitimar el sistema ante la falta de compromiso, receptividad y transparencia institucional. "Quizás el mayor reto para el futuro de la Agenda 21 sea el de conseguir que se convierta en un proceso participativo y de debate social. Es evidente que el desarrollo sostenible es una cuestión que atañe a todos los ciudadanos y que sólo puede conseguirse a través de una amplia participación y un amplio consenso". (I. Velasco. Técnica del Centro de Estudios Ambientales de Vitoria Gasteiz. En Font, 2000) Algunos de los retos para los profesionales de lasCiencias Sociales interesados por las propuestas de sostenibilidad y transversalidad de la actuación pública pueden estar relacionados con la necesidad de buscar argumentos favorables para el ejercicio de estas prácticas de planificación y gestión transversal con un importante carácter participativo; será también imprescindible plantear modelos organizativos más abiertos y flexibles y construir metodologías que permitan la presencia y participación de expertos, gestores y afectados, a lo largo de todo el proceso de elaboración de las políticas públicas; será también fundamental para las Administraciones Públicas contar con profesionales con capacidad y habilidad para identificar, establecer alianzas con actores críticos; liderar, dinamizar grupos de trabajo y lograr consensos; planificar, priorizar los ámbitos de actuación, y gestionar los recursos públicos de manera eficaz, eficiente, con transparencia y calidad. Indicadores de la Agenda Local 21 de Vitoria Gasteiz 1) Número de días al año en que se registran calidades de aire "regular" y/o "mala". 2) Número de veces al año que se supera el umbral de información a la población para el Ozono. 3) Población expuesta durante las horas diurnas a niveles de ruidos superiores a los recomendados por la Organización Mundial de la Salud. 4) Número de viajeros que utilizan el autobús urbano. 5) Número de vehículos que circulan diariamente por las principales calles de acceso al centro de la ciudad. 6) Consumo doméstico de agua por habitante y día. 7) Porcentaje de agua que se recicla. 8) Proporción de carga orgánica aportada al río Zadorra por la ciudad. 9) Consumo doméstico de gas y electricidad por habitante y año. 10) Número de empresas de la ciudad que han conseguido el certificado de gestión ambiental. 11) Peso de residuos domésticos producidos por habitante y día. 12) Porcentaje de residuos reciclados frente a los producidos. 13) Número de licencias concedidas para la rehabilitación de viviendas. 14) Porcentaje de la poblaciónque tiene acceso a pie (1 km) a los servicios básicos. 15) Número de edificios de nueva construcción que han conseguido el certificado de eficiencia energética. 16) Número de especies de aves acuáticas reproductoras existentes en el Municipio. 17) Superficie (m2) de áreas degradadas recuperadas. 18) Superficie de terrenos agrícolas que se acogen a algún programa de prácticas agrícolas ambientales. 19) Porcentaje de fumadores. 20) Número de consultas de información ambiental. 21) Porcentaje de la población escolar que accede a programas de educación ambiental organizados por el Ayuntamiento. Fuente: http://gasteiz.org/ceac/agenda21/default.htm Para ver la evolución de los Indicadores de A21L 2002 visitar: http://gasteiz.org/ceac/agenda21/evolucion.html Áreas de Gobierno vinculadas al proceso de A21L en Vitoria Gasteiz 1995 1999 Areas de Gobierno Ordenación Servicios e Medio Ambiente del infraestructuras UA Territorio y PSE EE Vivienda PNV Planeamiento Parques y Obras de reforma y Gestión jardines y mantenimiento Urbanística Limpieza Pública de vías públicas Régimen Recogida de y subsuelo Jurídico y residuos urbanos Gestión edificación e industriales Medioambiental Arquitectura Gestión de Vía pública Topografía vertederos Obras e Zona rural y Ordenación e infraestructuras montes infraestructuras Servicios de tráfico Eléctricos (Taxis) Cementerio Empresas Públicas y organismos autónomos dependientes Agencia Aguas Centro de Municipal de Municipales de Estudios Renovación VItoria Gasteiz Ambientales Urbana y S.A. (AMVISA) (CEA) Vivienda Transportes S.A. Urbanos de Vitoria Gasteiz S.A (TUVISA) Servicio de Matadero Municipal 1995 1999 Areas de Gobierno Ordenación del Medio Ambiente Territorio UA PP Planeamiento y Gestión Gestión Medioambiental Urbanística Parques y Régimen Jurídico jardines y Edificación Vertederos y Arquitectura recogida de Servicios residuos sólidos administrativos urbanos Zona rural y montes Centro Histórico Obras e infraestructuras Vía pública Mantenimiento de edificios Servicios Eléctricos Cementerios Empresas Públicas y organismos autónomos dependientes Agencia Municipal Aguas de Renovación Municipales de Urbana y Vivienda VItoria Gasteiz S.A. S.A. (AMVISA) Centro de Estudios Ambientales (CEA) Referencias bibliográficas y documentales AGUILAR, S.,FONT, N., Y SUBIRATS, J. (1999): Política Ambiental en España. Subsidiariedad y desarrollo sostenible, Tirant lo Blanch, Valencia. ALCÁNTARA, M. (1995): Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en épocas de crisis y cambio, Fondo de Cultura Económica, México. AYUNTAMIENTO DE VITORIA GASTEIZ (2001): "Vitoria Gasteiz hacia un desarrollo sostenible. Agenda 21". Boletín 2001, Vitoria Gasteiz. BÁRCENA, I.; IBARRA, P.; ZUBIAGA, M. (2000): Desarrollo sostenible: un concepto polémico, Universidad del País Vasco, Bilbao. BRUGUÉ, Q. y GOMÁ, R. (1998): Gobiernos locales y políticas públicas, Ariel Ciencia Política, Barcelona. COMISIÓN EUROPEA (2001): Diez años después de Río: Preparación de la Cumbre mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002 DPTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, VIVIENDA Y MEDIO AMBIENTE (DOTVMA) (2000): Guía práctica para la implantación y desarrollo de la Agenda 21 en los municipios de Euskadi, Gobierno Vasco, Vitoria. FONT, N. y SUBIRATS, J (eds.) (2000): Local y sostenible. La Agenda 21 Local en España, Icaria, Barcelona. GOMÀ, R. SUBIRATS, J. (eds.) (1998): Políticas Públicas en España. 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Otros documentos ( ) 1992, Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el desarrollo 1992, "Capítulo 28 de la Agenda 21": Iniciativas de las Autoridades Locales en apoyo del Programa 21. 1994, "Carta de las ciudades europeas hacia la sostenibilidad" (La Carta de Aalborg) 1996," El Plan de Actuación de Lisboa": De la Carta a la Acción 2000, " La declaración de Hannover de los líderes municipales en el umbral del siglo XX"I. ( ) La idea de gobierno (government) se refiere a la producción y prestación de servicios, mientras que la de gobierno relacional (governance en Kooiman,1993) se refiere a la necesidad de los poderes públicos de integrar a otros actores del sector público, privado y del sector no lucrativo, que cuentan con recursos (económicos, humanos, información, proximidad...) en la elaboración y puesta en práctica de programas, campañas, acciones, etc., que respondan de manera coordinada, eficaz y eficiente a las necesidades sociales (Gomá y Subirats,1998). Finalmente el concepto de gobernabilidad se refiere a la calidad del desempeño gubernamental a través del tiempo (Alcántara, 1995:39 40), al que se le deben considerar las siguientes dimensiones: capacidad de adoptar decisiones oportunas ante eventos que son desafíos que exigen una respuesta gubernamental; efectividad y eficiencia de las decisiones adoptadas; aceptación social de esas decisiones; y coherencia de las decisiones a través del tiempo, de manera que no produzcan efectos contradictorios. ( ) http://spani.htm ( ) http://gasteiz.org/ceac ( ) A raíz de unas jornadas organizadas por el Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz en octubre de 1997 (I Jornadas Técnicas "Acciones de las Administraciones Locales Europeashacia el Desarrollo Sostenible"), es cuando numerosas autoridades y técnicos municipales de Euskadi toman el primer contacto con la A21L, su marco teórico y proceso metodológico (DOTVMA, 2000:120). En el año 2002 se celebraron las II Jornadas Técnicas "Ciudades Sostenibles: ¿...Cómo?". En la página web de la II Jornada se recogen las ponencias presentadas en la I Jornada http:// ( ) http://gasteiz.org/ceac/agenda21/plenario.html ( ) Anualmente se publican en la página web la evolución de los indicadores de la Agenda 21. En el Anexo 1 se puede consultar la relación de indicadores y la evolución del 2002. ( ) Ver Anexo 2 ( ) Si bien se pretendía incluir a lo largo del 2001 indicadores sobre infancia o inmigración, finalmente, ello no ha sucedido. ( ) La rendición de cuentas (accountability) expresa algo diferente a lo que nos tienen acostumbrados los gobiernos. No se trata simplemente de un acto publicitario, en el que se mencionan las políticas, los programas y los logros aparentes o reales. Supone hacerse responsable de en qué medida el gobierno ha sido capaz de cumplir o no los compromisos adquiridos y las metas establecidas y a qué coste. Para ello habrá que hacer referencia a los resultados concretos asociados a las actividades programadas, a los recursos asignados y a la comparación de los costes incurridos. ( ) Todos ellos disponibles en http:// Mª Carmen Ramilo Araujo. Licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración (UPV EHU). Actualmente disfruta de una beca del Programa de Formación de Investigadores del Gobierno Vasco. ( ) Euskonews & Media 197. zbk (2003 / 01 31 / 02 7) Euskomedia: Euskal Kultur Informazio Zerbitzua Eusko Ikaskuntzaren Web Orria
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