1.- Introducción

Este artículo presenta los conceptos de sostenibilidad y transversalidad como propuestas de actuación pública que van más allá del carácter competencial y sectorial clásico de las políticas públicas. Para ilustrar estas propuestas se analiza la política de Agenda Local 21 en Vitoria-Gasteiz, la primera ciudad de Euskadi y del Estado Español que en 1998 adoptó un modelo de sostenibilidad ambiental. La autora entiende que este modelo inicial de sostenibilidad ambiental deberá avanzar hacia un modelo de desarrollo sostenible en todos los ámbitos de actuación pública siendo para ello necesario articular políticas públicas municipales de carácter transversal.

2.- Sostenibilidad y transversalidad: La virtualidad de la agenda local 21 en la elaboración de políticas públicas

"Satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades". Declaración de Tokio, 1987 (Informe Brundtland)

Con estas palabras, la ONU en el informe Brundtland, propuso a finales de los ochenta una nueva concepción de desarrollo económico y social denominado "sostenible". Este concepto de desarrollo se puso en boga en la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) de Río de Janeiro en 1992, donde los gobiernos representados expresaron la voluntad de adoptar prácticas encaminadas a integrar el medio ambiente y el desarrollo como estrategias para corregir las desigualdades existentes, incrementar el bienestar y mejorar la habitabilidad de la tierra a largo plazo; adoptando para ello el compromiso de promover el denominado "desarrollo sostenible". Para ello se configuró el Programa o Agenda 21 (A21), como plan de acción para la sostenibilidad que requeriría diseñar formas de cooperación y de aprendizaje mutuo entre las administraciones públicas y los agentes sociales. En especial, el capítulo 28 del Plan de Acción destaca el papel de las administraciones locales como agentes clave para la promoción de la sostenibilidad.

Si entendemos la dimensión de la sostenibilidad como un planteamiento que busca desarrollar la capacidad relacional y garantizar la gobernabilidad de los gobiernos y administraciones públicas (1), la cuestión fundamental será cómo elaborar políticas en aquellos ámbitos de acción en los que, por sí solo, cualquier agente público solamente puede abordar los problemas a los que se enfrenta de manera sectorial, ya que para encontrar respuestas coherentes y decisiones oportunas, necesita recursos que están en manos de otros agentes públicos, sociales o privados.

3.- La Agenda Local 21 en Vitoria-Gasteiz

En 1995 tras la firma de la Carta de Aalborg (2), el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz se comprometió a definir un modelo de ciudad que incorporara los principios de sostenibilidad. El proceso de definición de la A21L, iniciado e impulsado por el entonces alcalde de la ciudad, José Ángel Cuerda, es asumido por los responsables políticos y el cuerpo técnico municipal. El Centro de Estudios Ambientales (CEA) (3) ubicado en el Departamento (Dpto) de Medio Ambiente lidera y coordina el proceso.

La definición de la A21L comenzó con un diagnóstico sobre la situación ambiental del municipio. La puesta en evidencia de los principales problemas existentes fue seguida de una propuesta de objetivos de mejora y de líneas de actuación. El diagnóstico y las propuestas se realizaron en 13 mesas temáticas (residuos, agua, energía, transporte, bienestar social, empleo...) compuestas por técnicos de los distintos Dptos implicados, que se ocuparon de revisar las políticas y actuaciones municipales correspondientes. Las diferentes mesas elaboraron una serie de textos en los que se reflexionaba sobre las dimensiones a tener en cuenta en la formulación de la Agenda. La inclusión de más áreas que las meramente ambientales (Bienestar social, Promoción Económica...) aportaron un interesante carácter transversal a la discusión inicial de los aspectos a tener en cuenta para elaborar la A21L.

En 1996 se decidió abrir el proceso al exterior, y el documento de diagnosis y propuesta, así como la metodología seguida, fueron debatidos en el 2ª Congreso de Ciudades y Pueblos Sostenibles, celebrado en Lisboa. En este primer borrador se incluyen 121 acciones concretas de mejora. En noviembre de 1997 (4) se presenta en Vitoria-Gasteiz el segundo borrador de Agenda 21 y a pesar de que varias áreas de gestión municipal pedían participar en el proceso y que se tuvieran en cuenta sus indicadores de gestión entre los indicadores de sostenibilidad de la ciudad, se decidió acotar inicialmente el campo de acción a la vertiente ambiental de la sostenibilidad, dejando para una fase posterior la componente socioeconómica.

Una vez finalizada la fase de diagnóstico a escala interna y acotado el campo de trabajo, se comenzó a elaborar los indicadores ambientales para cada una de las áreas temáticas seleccionadas, que sirvieran para evaluar la evolución del estado ambiental del municipio y la eficacia de las medidas adoptadas, siendo también un mecanismo de información ciudadana. En esta labor de selección intervinieron, además de las mesas técnicas, los ciudadanos a través de una encuesta en la que opinaron sobre la problemática ambiental de la ciudad señalando prioridades de actuación.

Posteriormente el 31 de julio de 1998, el Pleno Municipal por unanimidad, suscribió mediante acuerdo plenario municipal la declaración de consenso: "Vitoria-Gasteiz hacia el desarrollo sostenible" (5), que resumidamente se traduce en una aprobación de los indicadores a utilizar y en el establecimiento del sistema de evaluación, seguimiento y difusión de la Agenda 21 (6).

En la legislatura 1995-1999, se inicia y lidera el proyecto de A21L y se adoptan decisiones que comprometen a la corporación con el proyecto de sostenibilidad con la firma de la Carta de Aalborg y la elaboración de indicadores de la ciudad de carácter medioambiental. En las elecciones municipales de 1999 el PP vence a PNV-EA, sin embargo el nuevo equipo de gobierno mantiene la Política de A21L definida hasta entonces. Se produce la continuidad del responsable político de Medio Ambiente, José Antonio Pizarro (de Unidad Alavesa, partido bisagra en coalición de gobierno tanto con PNV-EA como en la nueva legislatura con el PP). Se potencia el área de Medio Ambiente (7), con más recursos y competencias (como Parques y Jardines) intentando así promover prácticas más sostenibles en los ámbitos propios de actuación, aunque lo importante será ver en qué medida el Dpto de Medio Ambiente tiene capacidad para liderar (o pedir que se lideren) políticas con un mayor carácter transversal.

En la legislatura 1999-2003 se pusieron en marcha proyectos como el nuevo Plan General de Ordenación Urbana (que el nuevo alcalde, Alfonso Alonso, considera que sigue criterios de sostenibilidad si bien ha sido criticado desde los movimientos ecologistas), el Plan Integral de Residuos o la recuperación de áreas degradadas que, en palabras del alcalde, "permitirán que Vitoria-Gasteiz sea reconocida en Europa como ciudad comprometida con el medio ambiente, y esta imagen sirva para generar inversiones y desarrollo económico para la ciudad". Pero más allá del discurso de la sostenibilidad ambiental, los principios de la sostenibilidad y de la transversalidad no han calado en el conjunto de las áreas de gobierno y gestión municipal.

De ahí que uno de los retos del nuevo equipo de gobierno para potenciar la Política de A21L sea avanzar con el compromiso de integrar los principios de la sostenibilidad y transversalidad en la gestión municipal. Hasta ahora se continúa con los indicadores definidos en un primer momento, sin integrar indicadores de carácter socioeconómico (8). Tampoco se ha producido ninguna transformación en el modelo organizativo de la Administración municipal que permita visualizar una mayor integración y coordinación de las políticas y acciones. Y a pesar de la existencia de algunas mesas interdepartamentales, cada Dpto sigue trabajando, de manera individualizada (como "compartimentos estancos") o con un carácter más interdepartamental, dependiendo del liderazgo político y de la voluntad de los directivos y técnicos por cooperar y plantear acciones conjuntas.

4. Horizontalidad de las políticas públicas: Hacia el desarrollo sostenible

¿Y por qué resulta tan difícil articular políticas horizontales? Digamos que las áreas de actuación pública para responder a las necesidades sociales en la mayoría de las organizaciones públicas, y Vitoria-Gasteiz no es una excepción, se estructuran en Dptos y Servicios con responsables políticos que definen los objetivos (más o menos concretos y específicos) y los presupuestos; y con un personal directivo, técnico y administrativo que se encarga de convertir las prioridades políticas en acciones y proyectos concretos para tratar de conseguir unos resultados previstos.

No se puede decir que las Administraciones Públicas no estén interesadas en resolver los problemas. Pero en la práctica, los Gobiernos y Administraciones no suelen concebir las políticas públicas como procesos participativos. Sigue habiendo reticencias a que profesionales de otros Dptos, Administraciones o expertos externos, propongan correcciones, sugerencias o apreciaciones. La injerencia de "los otros" se concibe como pérdida de poder en el ejercicio y desarrollo de competencias atribuidas, más que como un ejercicio que permite consensuar posiciones para tratar de encontrar respuestas más adecuadas a los problemas que hay que resolver.

De esta manera, algunos miembros de las organizaciones públicas siguen justificando su actuación y existencia en la medida en que defienden su "territorio competencial exclusivo". Esta cultura organizativa, no permite avanzar hacia políticas sostenibles, pues es preciso tener en cuenta el abanico, cada vez más complejo de actores que tendrán algo que decir a lo largo del diseño, toma de decisiones, implementación y evaluación de acciones si lo que se pretende es dar una respuesta, integrada, eficaz y eficiente a los problemas que se quieren abordar.

Y es aquí donde consideramos interesante la propuesta de la A21L. Caminar hacia la sostenibilidad, supone abandonar la departamentalización de los problemas y orientar al conjunto de la organización municipal a la búsqueda de resultados. Y la búsqueda de soluciones, en sociedades con problemas complejos y recursos fragmentados, necesita de la colaboración, concertación y cooperación de múltiples agentes públicos, sociales y privados. Es pues evidente la necesidad de un modelo relacional de gobierno, donde la gobernabilidad y la sostenibilidad de las sociedades está cada vez más determinada por la capacidad gubernamental para establecer alianzas estratégicas con otros actores claves que les permitan obtener recursos y generar espacios de colaboración en la gestión de servicios sociales, medioambientales, formativos, de promoción económica, de igualdad de oportunidades, etc.

5.- Conclusiones

A continuación, se presentan sintéticamente algunos elementos fundamentales sobre los cuales sería interesante centrar la reflexión y plantear retos de cara a iniciar o continuar con el desarrollo de políticas de A21L.

• Para que el paradigma de la sostenibilidad (como también pudiera suceder con otros paradigmas que están dando lugar a políticas públicas específicas en distintas Administraciones Públicas como la igualdad de oportunidades, la multiculturalidad, la calidad de los servicios o la participación) tenga éxito, será preciso contar con un liderazgo político al más alto nivel (Alcaldía) de manera que la política de A21L sea capaz de establecer unos objetivos genéricos de sostenibilidad que impregnen y movilicen al conjunto de la organización municipal.
  
  Ni la firma de la Carta de Aalborg ni el compromiso con la A21L por parte del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz han logrado hasta el momento involucrar al conjunto de la organización municipal. La política de A21L se ha liderado desde sectores muy concretos de la corporación (Dpto de Medio Ambiente y CEA) en lugar de que los principios de sostenibilidad se fueran extendiendo a todos los ámbitos de actuación municipal.



• Es preciso ir más allá de una interpretación reduccionista de las políticas de A21L, en particular, y de las políticas de sostenibilidad en general. Aquella organización pública que se plantee resolver, por ejemplo, la recogida selectiva de residuos, el ciclo del agua, etc. pero no considera política de sostenibilidad la lucha contra la pobreza o la creación de empleo, va totalmente en contra de una política municipal integrada y global definida y consensuada teniendo presentes los objetivos de la sostenibilidad.



• El concepto de sostenibilidad en Vitoria-Gasteiz sigue siendo ambientalista. Y si bien implantar el modelo de sostenibilidad ambiental de la A21L es, sin duda alguna, un avance, el reto que deberán plantearse las ciudades que ya han iniciado experiencias de A21L será el de avanzar hacia propuestas de carácter transversal que involucren al conjunto de las políticas municipales. Mucho más en una ciudad, como Vitoria-Gasteiz, en la que los esfuerzos para mantener una situación medioambientalmente favorable no han supuesto grandes esfuerzos para recuperar zonas degradadas como pudiera suceder en otras ciudades (Bilbao, Vigo, Barcelona, Amsterdam...).



• La virtualidad de la A21L no está en comenzar una dinámica de trabajo por indicadores, sino en su potencialidad para desarrollar modelos de gestión transversales y participativos.
  
  Los indicadores son simplemente herramientas de gestión que ya se utilizan (o debieran) en los procesos de trabajo de los distintos Dptos municipales. Resulta más sencillo publicar anualmente una serie de indicadores y ver su evolución que generar mecanismos de coordinación y colaboración interdepartamental para promover líneas de actuación estratégicas y proyectos de carácter transversal. La primera fórmula sirve para tener datos e informar sobre el estado de la ciudad, mientras que la segunda trata de generar mayor coherencia en las políticas municipales, al responder de manera conjunta a problemas que, de otra forma, solamente se abordarían parcialmente. En la medida que los poderes públicos muestren interés por integrar al conjunto de actores estratégicos en los distintos momentos de definición, toma de decisiones, implementación y evaluación de las acciones, podrá decirse que existe una orientación hacia la sostenibilidad en las políticas públicas pues éstas buscan las respuestas más adecuadas y los mejores resultados.



• Una Administración que pretenda ser receptiva deberá ser capaz de rendir cuentas (9) ante los ciudadanos, (algo muy distinto a vender una buena imagen de la ciudad), bien para plantear las medidas que se esperan poner en marcha; para exponer las razones que han retrasado la implementación de las acciones, o bien, para justificar la inacción en determinadas áreas en las que existían propuestas de actuación que no se han llevado a cabo. Si no, estaremos ante iniciativas que, bajo la apariencia de generar canales de democracia participativa, truncan las esperanzas de los participantes en estos foros quienes podrán llegar incluso a deslegitimar el sistema ante la falta de compromiso, receptividad y transparencia institucional.

  "Quizás el mayor reto para el futuro de la Agenda 21 sea el de conseguir que se convierta en un proceso participativo y de debate social. Es evidente que el desarrollo sostenible es una cuestión que atañe a todos los ciudadanos y que sólo puede conseguirse a través de una amplia participación y un amplio consenso". (I. Velasco. Técnica del Centro de Estudios Ambientales de Vitoria-Gasteiz. En Font, 2000)

Algunos de los retos para los profesionales de las Ciencias Sociales interesados por las propuestas de sostenibilidad y transversalidad de la actuación pública pueden estar relacionados con la necesidad de buscar argumentos favorables para el ejercicio de estas prácticas de planificación y gestión transversal con un importante carácter participativo; será también imprescindible plantear modelos organizativos más abiertos y flexibles y construir metodologías que permitan la presencia y participación de expertos, gestores y afectados, a lo largo de todo el proceso de elaboración de las políticas públicas; será también fundamental para las Administraciones Públicas contar con profesionales con capacidad y habilidad para identificar, establecer alianzas con actores críticos; liderar, dinamizar grupos de trabajo y lograr consensos; planificar, priorizar los ámbitos de actuación, y gestionar los recursos públicos de manera eficaz, eficiente, con transparencia y calidad.

Indicadores de la Agenda Local 21 de Vitoria-Gasteiz

Áreas de Gobierno vinculadas al proceso de A21L en Vitoria-Gasteiz

Referencias bibliográficas y documentales

AGUILAR, S.,font, N., Y SUBIRATS, J. (1999): Política Ambiental en España. Subsidiariedad y desarrollo sostenible, Tirant lo Blanch, Valencia.
ALCÁNTARA, M. (1995): Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en épocas de crisis y cambio, Fondo de Cultura Económica, México.
AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ (2001): "Vitoria-Gasteiz hacia un desarrollo sostenible. Agenda 21". Boletín 2001, Vitoria-Gasteiz.
BÁRCENA, I.; IBARRA, P.; ZUBIAGA, M. (2000): Desarrollo sostenible: un concepto polémico, Universidad del País Vasco, Bilbao.
BRUGUÉ, Q. y GOMÁ, R. (1998): Gobiernos locales y políticas públicas, Ariel Ciencia Política, Barcelona.
COMISIÓN EUROPEA (2001): Diez años después de Río: Preparación de la Cumbre mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002
DPTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, VIVIENDA Y MEDIO AMBIENTE (DOTVMA) (2000): Guía práctica para la implantación y desarrollo de la Agenda 21 en los municipios de Euskadi, Gobierno Vasco, Vitoria.
font, N. y SUBIRATS, J (eds.) (2000): Local y sostenible. La Agenda 21 Local en España, Icaria, Barcelona.
GOMÀ, R. SUBIRATS, J. (eds.) (1998): Políticas Públicas en España. Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno, Ariel, Barcelona.
JORDANA, J. (1995): 'El análisis de los policy networks: ¿una nueva perspectiva sobre la relación entre políticas públicas y Estado?', en GAPP, nº3.
KLIJN, E.H. (2000): ·"Public Management and Policy Networks. Foundations of a network approach to governance", Public Management, vol. 2, nº2
KOOIMAN, J. (1993): Modern Governance. New Government-Society Interactions, Sage, London.
MORATA, F. y HANF, K. (2000): Gestión Pública y redes de políticas públicas: La gobernación del medio ambiente en Cataluña, Working Papers, ICPS, Barcelona.

Otros documentos (10)
1992, Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el desarrollo
1992, "Capítulo 28 de la Agenda 21": Iniciativas de las Autoridades Locales en apoyo del Programa 21.
1994, "Carta de las ciudades europeas hacia la sostenibilidad" (La Carta de Aalborg)
1996," El Plan de Actuación de Lisboa": De la Carta a la Acción
2000, " La declaración de Hannover de los líderes municipales en el umbral del siglo XX"I.