1. La Agenda 21 Local y el Desarrollo Sostenible

En la actualidad están surgiendo numerosos programas y proyectos con el objetivo de contribuir a la mejora del medio ambiente urbano y de la calidad de vida y habitabilidad de los pueblos y ciudades. En esta dirección, la Agenda 21 Local se presenta como uno de los más potentes instrumentos de gestión ambiental, social y económica a escala local, desde que hace diez años se aprobara en la Cumbre de Río de Janeiro, como un capítulo del Programa de Agenda 21. Este programa se inserta dentro del marco del Desarrollo Sostenible, más concretamente local, concepto polémico donde los haya y que es fruto de múltiples interpretaciones, e incluso, manipulaciones. Además, se trata de un concepto que tiene cada vez más amplia aceptación entre los diversos miembros de gobiernos nacionales o locales, instituciones no gubernamentales, empresarios, planificadores y ambientalistas cuando se trata de formular y discutir planes de desarrollo.

En consecuencia, el interés de estos programas se basa, fundamentalmente, en: a) la dimensión medioambiental y socioeconómica de la Agenda 21 Local; b) la relevancia y rapidez del proceso de transformación que se está produciendo tanto en el ámbito local como en el medioambiental y c) las repercusiones que la implementación de un programa de Agenda 21 Local tienen sobre la sostenibilidad local y la calidad de vida de sus ciudadanos. En la CAPV, también se está propagando la preocupación por un Desarrollo Sostenible, justo y perdurable y muestra de ello, es que multitud de Ayuntamientos se están sumando a la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles y consecuentemente, han iniciado procesos de elaboración de Agendas 21 Locales. Asimismo, el Gobierno Vasco (2002) ha elaborado su propia estrategia para la sostenibilidad "Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible (2002-2020)".

En este artículo pretendemos plasmar la situación actual de los procesos de Agenda 21 Local en la CAPV abordando cuestiones como: ¿Qué están haciendo las tres Diputaciones Vascas y el Gobierno Vasco para favorecer la implantación de la Agenda 21 Local?, ¿Qué municipios la están implantando?, ¿En qué fase se encuentran?, ¿Qué presupuesto dedican a ello?, ¿Qué metodología utilizan?, ¿Cuáles son sus principales problemas? para proponer una serie de recomendaciones que permitan introducir mejoras en los numerosos programas de Agenda 21 Local que se están desarrollando en Euskadi.

2. ¿Qué está haciendo la CAPV en relación a la Agenda 21 Local?

La ley General 3/1998 de Protección del Medio Ambiente del País Vasco establece la necesidad de la elaboración de un Programa Marco Ambiental que recoja las metas, los objetivos y las líneas estratégicas que la política ambiental ha de contemplar para la consecución de un desarrollo sostenible. En este contexto, el Gobierno Vasco aprobó el 5 de junio, Día Mundial del Medio Ambiente, la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible 2002-2020, con el que culmina el proceso de elaboración del Programa Marco Ambiental propuesto en la Ley 3/1998. En la Estrategia se establecen más de 200 compromisos para lograr una mejora sustancial del medio ambiente en Euskadi. Asimismo, recoge los que serán los objetivos prioritarios de la política medioambiental vasca en los próximos años, si bien este documento no tiene carácter de Ley por lo que el tiempo dirá si se queda en una mera declaración de buenas intenciones o si se ponen los medios para conseguir dichos objetivos.

Un documento que se deriva del Programa Marco Ambiental es el Compromiso por la Sostenibilidad del País Vasco que fue firmado por el Lehendakari en Enero de 2001. Este compromiso asume la necesidad de una modificación de las actuales pautas de consumo y modos de vida y la necesidad de integrar el medioambiente en todas las políticas sectoriales. También hace hincapié en la cohesión y la participación ciudadana, en la búsqueda de la ecoeficiencia, en la instauración del principio precautorio y en la importancia de una planificación estratégica como medio para lograr los objetivos ambientales. Hasta la fecha, son 60 los municipios que se han adherido a este Compromiso.

En esta línea, el Gobierno Vasco ha establecido una metodología para la Elaboración de la Agenda 21 Local recogida en la Guía Práctica para la implantación y desarrollo de la Agenda 21 Local en los municipios de Euskadi que se reparte a los Ayuntamientos. Se trata de una metodología muy flexible que los Ayuntamientos pueden acomodar a sus necesidades. Junto a esta guía metodológica, el Programa de promoción de las Agendas 21 Locales en los municipios vascos (2000-2003), también persigue el objetivo de que los municipios vascos avancen por la senda de la mejora ambiental continua, utilizando el instrumento de Agenda 21 Local. Para ello, propone la realización de un inventario de las actuaciones efectuadas en el Ámbito de la Política de Planificación y Ordenación Territorial a nivel local. De este inventario, se podrán extraer un listado de activos naturales a conservar y/o mejorar y enumerar así, los principales problemas medioambientales. Es aquí donde es necesario definir una serie de indicadores, que han de ser simples, directamente relacionados con el tema y medibles periódicamente, para observar el comportamiento y la evolución de las amenazas medioambientales. Posteriormente, se analizarán las causas y efectos de estos problemas, observando las conexiones entre ellos y la múltiple casuística. Por último, se definirán las líneas de Actuación Prioritarias, tanto con el diseño de proyectos especiales como con la aplicación de instrumentos reguladores y económicos, y concretar los objetivos específicos.

También ha lanzado líneas de financiación, que consisten en una orden de ayudas anual en la que cada Ayuntamiento puede recibir una ayuda máxima de 12.020 euros. En total, se destinan 408.688 euros y se consigue cubrir casi todas las demandas solicitadas, aunque se destine poco dinero a cada Ayuntamiento. Estas ayudas se adjudican en función de los siguientes criterios: el número de habitantes, la aportación económica del propio Ayuntamiento, la trayectoria en la implantación de planes de acción ambiental y la calidad de la propuesta de trabajo presentada.

Una última actuación relevante es la realizada junto a IHOBE y EUDEL en el programa Udaltalde, que consiste en un proyecto piloto en el que se trabaja con nueve Ayuntamientos a modo de avanzadilla en la implantación de la Agenda 21 Local. Cada Ayuntamiento ha trabajado con una consultora y posteriormente, se han realizado nueve reuniones en las que se ponen en común las actuaciones emprendidas. Al trabajar en grupo, se intenta fomentar el espíritu de colaboración entre los municipios y la transferencia de información entre ellos. En un futuro, se pretenden crear dos nuevos Udaltaldes, pero la idea es que sean provinciales, en vez de que en un mismo grupo haya municipios de las tres provincias, y que con la proximidad se puedan crear más sinergias al presentar los municipios características más similares.

3. La situación de los municipios vascos en relación con la Agenda 21 Local

La implantación de la Agenda Local 21 en los municipios vascos se encuentra en una fase embrionaria. Los dos principales problemas son, por un lado, la falta de una apuesta política por la Agenda 21, ya que si no hay apoyo firme por parte del Alcalde se paraliza el foro y el Plan de Acción. Esto suele ocurrir debido a que los Ayuntamientos son reacios a participar en la Agenda 21 local, principalmente, porque los líderes políticos tienen miedo a salir mal parados en el diagnóstico de su municipio y a comprometerse ante la ciudadanía a emprender acciones que luego no puedan realizar. Por otro lado se encuentra, la escasez de recursos tanto humanos, ya que no hay técnicos en gestión medioambiental en los Ayuntamientos, como económicos, que hacen muy complicado el inicio del proceso de Agenda 21 Local. Por esto, en muchas ocasiones, los alcaldes firman la Carta de Aalborg, pero luego se desentienden de todo el proceso y lo delegan a los técnicos de medio ambiente.

Son bastantes los Ayuntamientos vascos que se han sumado a la iniciativa de elaboración de Agendas Locales 21, pero la mayoría se encuentran en fases muy iniciales del proceso y muchos de ellos se han paralizado en la fase de declaración de intenciones, con la firma de la Carta de Aalborg o del Compromiso por la Sostenibilidad de los municipios vascos propiciado por el Gobierno Vasco. Muestra de ello es que de los 41 Ayuntamientos que habían firmado la Carta de Aalborg y de los 59 que se habían adherido al compromiso de sostenibilidad de los Ayuntamientos vascos, únicamente 33 ayuntamientos estaban realmente elaborando la Agenda 21 Local. A pesar de ello, ésta última cifra se reduce a 15 Agendas 21 Locales si tenemos en cuenta que 18 Ayuntamientos están elaborando la Agenda 21 Local de forma mancomunada, siete pertenecen a la Mancomunidad de Arratia en Bizkaia, cinco a la Comarca de Urola Garaia en Guipúzcoa y nueve a la Comarca del Bajo Deba también en Guipúzcoa.

La agenda local 21 en los municipios vascos. Fuente: Elaboración propia en base a datos de Ihobe.

Sólo una pequeña parte de los municipios vascos tiene realizado el diagnóstico ambiental, pero ya existen algunos Ayuntamientos que han definido los indicadores aunque la mayoría de ellos no han podido realizar más de una medición de estos indicadores para analizar su evolución. Por tanto, cada Ayuntamiento lleva su propio ritmo, e incluso siguen distintas metodologías, aunque la mayoría utilicen la elaborada desde el Gobierno Vasco.

Todo esto viene a demostrar que la Agenda 21 es un proceso dinámico, en constante evolución y sobre todo, particular para cada Ayuntamiento, ya que viene determinado por la realidad territorial. La cuestión territorial es fundamental ya que cada Ayuntamiento tiene sus propia características físicas y organizativas que van a condicionar todo el proceso. Influyen aspectos como el tamaño del municipio, la organización administrativa y el compromiso político, la problemática medioambiental a la que se enfrentan, etc.

En síntesis, el contexto que engloba a los municipios es básico y las peculiaridades propias de cada uno condicionan a la hora de priorizar los distintos objetivos a lograr y las medidas que se van a llevar a cabo. Sin embargo, sí existen municipios que presentan características similares aunque no iguales; por ejemplo, municipios con dimensiones parecidas, próximos geográficamente y con una estructura económica basada en las mismas actividades, es habitual que presenten problemas ambientales semejantes. De este modo, se ve claramente que el establecimiento de redes de ciudades puede ser muy útil para que exista una intercomunicación y un aprendizaje común entre los distintos municipios. A todo esto hay que añadir que la aprobación de la Agenda 21 implica la aceptación política de la evaluación de las acciones medioambientales emprendidas, el interés técnico de mejora y la difusión e información de la Agenda 21 Local. Consiste, por tanto, en un proceso complejo tendente a introducir cambios en la organización y en la estructura de cada Sistema local.

Conclusiones

Del análisis desarrollado hasta el momento, se puede detectar distintas carencias, debilidades de implementación y puntos de mejora. Una de las más destacadas hace referencia a la necesidad de establecer una mayor coordinación entre las distintas Administraciones de la CAPV para la implantación de La Agenda 21 Local, puesto que apenas se han desarrollado programas comunes entre los diversos niveles administrativos y existen muy pocos entre los distintos Departamentos dentro de una misma Administración. A su vez, el presupuesto destinado para este concepto desde el Gobierno Vasco, las Diputaciones y desde la mayoría de los municipios es francamente escaso. Más aún, en muchas ocasiones, los recursos económicos que destinan los municipios suelen estar totalmente condicionados por las ayudas que reciben.

Tampoco existen mecanismos sistemáticos de asesoramiento ni seguimiento de los Ayuntamientos que están implantando la Agenda 21 Local por parte de las Diputaciones o del Gobierno Vasco (exceptuando los municipios pertenecientes a Udaltalde). Aunque este hecho puede considerarse esperable, teniendo en cuenta que la implantación de la Agenda 21 Local es competencia exclusiva de cada Ayuntamiento. No cabe duda que sería recomendable mejorar la transferencia de información entre las distintas Administraciones, sobre todo, de cara a los pequeños municipios, que se suelen enfrentar a dificultades a la hora de buscar datos que les sirvan para la elaboración de los indicadores, al no encontrarse la información suficientemente desagregada. También este tipo de municipios tienen problemas presupuestarios más graves y no les es fácil contratar a una empresa de consultoría, que les asesore en el proceso de implantación de la Agenda 21 Local.

Sin embargo, los Ayuntamientos pequeños presentan fortalezas en otros aspectos como son la toma de conciencia y la participación activa de la ciudadanía en todo el proceso. Esta implicación de la ciudadanía es fundamental y se debe generalizar a todos los Ayuntamientos, ya que se suele mantener al margen a la población, siendo gran parte de ella desconocedora de estos programas. En este punto, la educación ambiental es fundamental: se ha de formar y no sólo informar y se ha de superar la participación de tipo casi exclusivamente consultiva, permitiendo que sea decisorial.

Una razón adicional para apoyar la necesidad de realizar un análisis riguroso es que algunos de estos indicadores pueden ser fácilmente manipulables. Además, no siempre recogen la realidad del municipio, al ser muy difícil reducir ésta a unas simples cifras. Por supuesto, todo estas afirmaciones no deben considerarse como una posición crítica a la existencia de indicadores. De hecho, algunos indicadores como los que muestran la evolución en el consumo de las materias primas y energía o los indicadores que miden la contaminación, no deberían faltar en todo proceso de Agenda 21 Local.

Otro aspecto característico del proceso de Agenda 21 Local, es que desde los distintos niveles administrativos, sólo se consideran las cuestiones medioambientales, ya que generalmente la Agenda 21 Local suele ser competencia exclusiva de los Departamentos de Medio Ambiente. Esto origina que los procesos de Agenda 21 Local presenten un fuerte sesgo medioambiental. Para reducirlo y para asegurar el éxito de estos procesos se debe implicar, por lo menos, a toda la actuación municipal en la toma de decisiones, requiriéndose, a su vez, una retroalimentación y evaluación constante.

Sin embargo, aunque el ideal sería que en todo municipio existiesen estrategias integradoras, consideramos que, en la situación actual, esto no tiene por qué ser negativo, ya que, en la mayoría de los municipios vascos no existe un compromiso firme medioambiental. Aunque exista una concejalía de Medio Ambiente, ésta se suele ocupar de los aspectos normativos como la concesión de licencias, no realizando una planificación estratégica ambiental. Por el contrario, los Ayuntamientos sí llevan una serie de años trabajando a favor del desarrollo económico y estableciendo acciones en materia social.

Por ello, una vez que se hayan establecido cimientos sólidos en materia medioambiental, se podrán integrar estas tres vertientes del desarrollo sostenible en la Agenda 21 Local. Este procedimiento es menos costoso y más operativo que una integración inicial y de hecho, casi todos los procesos de Agenda 21 Local iniciados en la CAPV están liderados en la práctica por el Departamento encargado del Medio Ambiente. Además, si se intenta abarcar los tres aspectos de la Agenda 21 Local desde el principio, se corre el peligro de que, a pesar de que en el diagnóstico se observen que los principales problemas son de índole medioambiental, el plan de acción incluya actuaciones principalmente sociales y económicas, que se iban a realizar de todos modos. Y para que esa integración del Desarrollo Sostenible en el resto de políticas municipales tenga lugar sería positivo la creación de un departamento exclusivo para la Agenda 21 Local, que se encuentre en un nivel superior al resto de Departamentos y cuyas decisiones sean de obligado cumplimiento para ellos.

Finalmente, se debe animar al Gobierno Vasco a continuar por la senda establecida en su "Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible (2002-2020)" en pro de un Desarrollo Sostenible, pero concretando más los objetivos y compromisos a asumir propuestos en dicho documento, definiendo los pasos a seguir para su consecución. También, se ha de promover la creación de una Agenda 21 a nivel regional en el que se inserten las Agenda 21 Local desarrolladas en la CAPV y que no recoja exclusivamente los aspectos ambientales, sino que integre aspectos sociales y económicos.

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