1. INTRODUCCIÓN

¿Qué es una nación?, ¿Quién forma parte de la misma?. Son cuestiones que en algunos territorios o para algunas personas pueden resultar evidentes o dudosas. De igual manera cuestiones como ¿qué es el Estado? o ¿qué es la Unión Europea? plantean preguntas de difícil respuesta y sujetas a diversas interpretaciones.

Hay que precisar que la subjetividad es un elemento clave en relación al concepto y término de nación, mientras que los elementos asociados al Estado: territorio, población, soberanía y reconocimiento internacional, resultan más objetivables. Sin embargo, tanto los Estados como las naciones y los pueblos, son construcciones humanas y por tanto sujetas a modificación. No son ni indivisibles ni indisolubles. Por el contrario, los Estados-Nación, el modelo más potente, son unos sistemas de organización bastante recientes. Una buena parte de los actuales Estados Miembros, y en un futuro próximo la mayoría de los Estados de la Unión Europea, serán, en su mayoría, sujetos políticos con apenas un siglo de existencia.

El debate teórico en torno a estas cuestiones ha dado lugar a una extensa bibliografía. Juristas, politólogos, sociólogos, lingüistas y gentes de la más variada condición y oficio has redactado miles de páginas sobre estos interrogantes sin que el debate esté concluido. Por el contrario, y estas páginas son una muestra de ello, estas cuestiones siguen suscitando interés, aunque desde mi punto de vista, las pretensiones de alcanzar definiciones con valor universal sobre qué es una nación, un pueblo e incluso un Estado, están condenadas al fracaso.

Las pretensiones de este artículo son mucho más modestas. No busca sino informar e invitar al lector a reflexionar sobre algunas cuestiones que espero puedan ser de su interés, tomando como punto de partida, el tema que amablemente me fue sugerido por Eusko Ikaskuntza, a quién quiero agradecer su invitación a colaborar en esta revista. (INDICE)

2. LA UNIÓN EUROPEA

La Unión Europea es una agrupación de Estados, de naciones y de Pueblos; pero el sujeto político dominante en la misma son los Estados, cuyos máximos representantes –las Altas Partes Contratantes- se comprometen con la firma de los Tratados a dejar en manos de una organización que los asocia, las decisiones sobre un número extenso y relevante de materias de competencia estatal.

El sistema de organización estatal se ha expandido rápidamente y el número de Estados aumenta sin cesar. En la última década han aparecido una docena de nuevos Estados europeos que en su mayoría negocian ya su incorporación a la UE. El Estado se ha impuesto como la fórmula más atractiva para la organización de comunidades, naciones y pueblos, y hoy en día apenas quedan ya seres humanos no sujetos al poder de algún Estado. Pero también las agrupaciones de Estados están emergiendo como nueva estructura política, siendo la Unión Europea el ejemplo más desarrollado hasta la fecha, de esos nuevos sistemas de organización colectiva.

El proceso de integración europeo, tal y como lo conocemos desde hace medio siglo, tiene como base a las comunidades políticas estatales, y no a los pueblos o a las naciones. Son los Estados quienes a través de sucesivas delegaciones de poder han ido configurando una organización supra-estatal a la que han dotado de un poder decisional, que hoy día alcanza ya a una mayoría de las materias reguladas constitucionalmente.

Este proceso es dinámico y continúa abierto. Afecta sensiblemente a la capacidad de autogobierno de aquellos sujetos políticos, pueblos y naciones, que no disponen de una organización estatal propia. De hecho, las administraciones centrales de los Estados miembros de la Unión Europea, han resultado enormemente beneficiadas del proceso de integración, pues han asumido la capacidad decisional sobre materias que con anterioridad eran de la competencia de regiones o nacionalidades autónomas subestatales.

Actualmente, se puede concluir que el autogobierno autonómico ha sufrido una mutación, limitándose los poderes subestatales a funciones de ejecución sobre normas en cuya elaboración no participan. Ese proceso de desautonomización afecta especialmente las expectativas de las comunidades políticas subestatales con voluntad de autogobierno –Pueblos y Naciones Sin Estado- cuya supervivencia plantea la necesidad de un aparato estatal propio.

De hecho, el proceso de integración europeo implica la aparición de un nuevo centro político donde se reconocen como actores a la comunidades políticas que cuentan con una organización estatal. No disponer de esa estructura equivale a asumir una posición de dependencia doble: frente al nuevo centro y frente a las delegaciones estatales en que quedan integrados.

Por consiguiente, la cuestión de la participación y representación en las instituciones de la UE, resulta ser una de las cuestiones de mayor trascendencia política. Parece pues inevitable la necesidad de valorar los costes de no participar y de no contar con representación en las instituciones comunitarias; dicho en otras palabras, parece pertinente dudar acerca de si los pueblos y las naciones sin Estado podrán sobrevivir al proceso de integración europeo y a la globalización.

Un simple examen de los mapas políticos de Europa en los últimos siglos permite constatar la desaparición de decenas de pueblos y naciones. De ahí que las perspectivas de supervivencia para la mayoría de pueblos y naciones sin Estado que hoy subsisten, resulten muy dudosas. (INDICE)

2.1. EL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA

El Tratado de la UE no emplea el término Nación, aunque al referirse a la ciudadanía de la Unión (art. 17), sí emplee el de nacionalidad de un Estado, o al referirse a la composición de la Comisión (art. 213) especifique la necesidad de ser nacional de un Estado Miembro. Puede decirse que a efectos jurídicos la nación resulta ser una categoría irrelevante y políticamente inoperante. Más operativas pueden resultar las categorías de región y nacionalidad autónoma. Por el contrario, muy abundantes son las referencias al término Estado y escasas las referidas a la categoría de pueblo. Analizar las distintas referencias que los Tratados ofrecen en relación al término de pueblo permiten comprobar que en su mayoría se vinculan a las referencias que se hacen a los Estados Miembros. De tal manera, que la impresión dominante es que sólo se reconocen a aquellos pueblos que disponen de un Estado. (INDICE)

Parlamento Europeo, Bruselas (Paul Henry Spaak).

2.1.1. El Parlamento Europeo

Aunque la primera referencia que recoge el tratado es de carácter general, la encontramos en el art.1 donde se menciona que "...el presente tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa...". Sin embargo, en adelante y, a la hora de regular la composición del Parlamento Europeo, la referencia de Pueblo que se emplea, es distinta. Así, el art. 189 y el art. 190 especifican: " El Parlamento Europeo, compuesto por representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad...", estableciéndose a continuación un reparto del número de representantes por Estado. Resulta así, que los parlamentarios europeos serán elegidos en cada uno de los Estados Miembros, siendo el criterio estatal, determinante para la composición del parlamento.

Por otro lado, hasta la fecha no existe un procedimiento electoral uniforme para la elección del Parlamento Europeo. Cada Estado Miembro es competente para regular el procedimiento de elección. De esto se derivan diferencias sustanciales entre las leyes electorales. Así, los parlamentarios elegidos en España y Francia lo son atendiendo a una única circunscripción electoral, con lo que ningún electo tendrá otra representación que la del conjunto del Estado.

De lo anterior no resulta difícil concluir que ni naciones ni pueblos distintos de los Estados cuentan con representación en el Parlamento europeo, así como que a efectos jurídicos y políticos, Euskal Herria no cuenta con representación. Cuestión distinta es que parlamentarios que se auto-reconozcan como vascos, basques o navarros resulten elegidos. Pero precisamente, las leyes electorales francesa y españolas de circunscripción única y la reforma de Amsterdam –que en el caso de España reduce de 64 a 50 el número de parlamentarios a elegir-, prácticamente van a eliminar, debido al escaso peso demográfico de Euskal Herria en Francia y España, la representación de parlamentarios a elegir en listas de partidos de ámbito vasco. (INDICE)

Sede del Parlamento Europeo en Estrasburgo (Louise Weiss).

2.1.2. El Consejo de Ministros de la UE

Tampoco representantes distintos de los Estados cuentan con representación en el Consejo de Ministros de la UE o en el Comité de Representantes Permanentes (COREPER), su órgano auxiliar más importante y donde en la práctica se adoptan la mayoría de las decisiones, que luego se formalizan en el CMUE. Como es conocido, las decisiones comunitarias se adoptan por el CMUE aunque desde Maastricht hay una tendencia a compartirlas con el Parlamento. Hasta la fecha, no se ha reconocido de cara a la composición del Consejo, y tampoco del Parlamento, representación distinta de las estatales, a diferencia, de lo que ocurre en el Consejo Nórdico, otra organización supra-estatal aunque de alcance más limitado, donde sí se reconoce de cara a la composición tanto de los órganos ejecutivos como de la asamblea representativa, la participación y representación propia, junto a la de los Estados, a otros sujetos sub-estatales –Groenlandia e islas Färoë.

En muy escasas ocasiones, y debido a las garantías constitucionales, representantes de los Länder alemanes y austríacos, así como de las comunidades y regiones belgas han acudido a las sesiones del Consejo y del COREPER en el seno de las delegaciones estatales. Nada semejante ha ocurrido en relación a las comunidades y regiones autónomas españolas e italianas. De hecho, el sistema de participación español diseñado en torno a las Conferencias Permanentes no ha sido capaz en cinco años de consensuar una decisión a trasladar al comité de Representantes Permanentes. (INDICE)

Parlamento Europeo. Bruselas (hemicycle).

2.1.2.1. CCAA y Consejo de Ministros

Creo que merece que nos detengamos, aunque sea brevemente a aclarar dicho acuerdo de cooperación entre las CCAA y Administración Central en materias relativas a la Comunidad Europea. Este acuerdo, como antes mencionaba, no ha funcionado hasta la fecha, y lo más probable es que resulte muy difícil su operatividad. Algunas razones pueden exponerse en este sentido.

Por una parte, el peso institucional de las CCAA es bastante limitado en lo que se refiere al funcionamiento del Estado. Tanto la operatividad de la Administración Central como la propia de los partidos políticos se impone a las de CCAA, que en una buena mayoría ni cuentan con los recursos ni con la voluntad política de asumir las responsabilidades derivadas de la integración en la Comunidad Europea. Por otro lado, tampoco cuentan con la información suficiente para participar en la elaboración de la normativa comunitaria. Además, la Administración Central limita su compromiso, a consensuar la posición inicial de negociación, que sería la base de la propuesta de la representación española en el Consejo de la UE. Esta posición inevitablemente tendrá que ser modificada en un proceso de negociación como el comunitario, que se caracteriza por ser un procedimiento donde las negociaciones sobre una materia habitualmente se vinculan a acuerdos en otros sectores, y que se prolonga, en ocasiones a lo largo de años. De tal manera, que la Administración Central queda con las manos libres para negociar, y las garantías reales de las CCAA, en el hipotético caso de que fueran capaces de llegar a acuerdos entre sí y con la Administración Central, resultan inaplicables en el marco institucional comunitario.

Se puede concluir que tanto el acuerdo multilateral a través de las Conferencias Sectoriales, como el Acuerdo Bilateral entre la Administración y Euskadi, parecen no tener, ni tan siquiera, en consideración el ejercicio del autogobierno derivado del marco constitucional-estatutario. Planteamientos del estilo de reclamar formar parte de la delegación española para acudir en representación de las CCAA a un par de Consejos de Ministros, a través de la vía multilateral, y a otros dos para debatir cuestiones de fiscalidad, a través de la Conferencia Bilateral, parecen no caer en la cuenta de que en un proceso de negociación constante como el europeo, -donde al año se celebran alrededor de cien Consejos de la Unión sobre todo tipo de cuestiones: desde industria a agricultura y pesca, medio ambiente y consumidores, transporte y comunicaciones, I+D, educación y cultura, turismo, juventud, política social...,- aparecen en tres o cuatro ocasiones al año, en el seno de una delegación estatal, descalifica a este tipo de asistente a los ojos del resto de delegaciones, dado el escaso interés en poder llegar a acuerdos con quien participa en el proceso con esas características de discontinuidad y coyunturalidad. (INDICE)

2.1.3. El Comité de las Regiones

Las capacidades de participación en la negociación comunitaria dependen de una presencia constante y de una representación propia en el Consejo de Ministros y en su órgano auxiliar por excelencia: el Comité de Representantes Permanentes. Esto es algo que han entendido perfectamente los actores comunitarios. La mayoría de los Länder, de las regiones y comunidades autónomas han asumido sin mayores costes políticos que uno de los efectos de la integración europea es la desautonomización en beneficio de los órganos centrales del Estado. Se es consciente de que a medida que aumenta el número de Estados Miembros la complejidad del sistema también aumenta y ello conduce a la centralización de decisiones en los Estados compuestos. Centralización que puede acompañarse de la participación en un órgano periférico de la Administración comunitaria: el Comité de las Regiones.

El CR no es un órgano para la representación de las regiones o nacionalidades autónomas, ni tan siquiera para la representación regional. De hecho, la mayoría de sus miembros representan a entidades locales. Sus competencias son de carácter consultivo y abarcan un número muy limitado de materias: educación y cultura, que tienen la característica de competencias de fomento comunitarias; salud pública, en lo que se refiere a campañas de prevención sanitarias; redes transeuropeas; fondos regionales y cooperación transfronteriza. Es decir, son escasos los dominios de competencia de este comité si los comparamos con aquellos comunes a las regiones autónomas. Hay que entender que el fundamento del CR es esencialmente mejorar la aplicación de la normativa comunitaria dada la creciente centralización en la toma de decisiones. Por otro lado, hay que tener en cuenta, que las futuras ampliaciones incorporaran al comité una mayoría de representantes locales y no regionales, dada la falta de estructuras regionales en los Estados del centro y este de Europa. (INDICE)

3. ¿NACIONES O REGIONES SIN ESTADO?

Este es el caso de Austria o de Alemania, donde salvo Baviera ningún Land se asemeja a una Nación sin Estado. En el caso de Baviera, único Land donde un partido propio es mayoritario, hay que tener en consideración que no compite con la CDU y que el gobierno bávaro ha Estado tradicionalmente representado en el gobierno federal. Habrá de pasar un tiempo para comprobar la influencia que su alejamiento del poder federal puede llegar a tener en su postura hacia la UE. De la misma manera, que llevará tiempo poder comprobar si los Länder incorporados tras la caída del muro manifiestan una cultura política propia no asimilable por el conjunto del Estado. En el caso de Bélgica, la situación es muy distinta. Allí el Estado se mantienen como consecuencia de los compromisos entre dos comunidades culturales: neerlandófona y francófona, que respectivamente cuentan con dos Estados propios: Países Bajos y Francia. La situación particular de Bruselas, referente tanto para Flandes, Bélgica y la Unión Europea, añade mayor complejidad al futuro de Bélgica como Estado.

En el caso de España, la comunidad cultural dominante ignora, en el mejor de los casos, a las demás. La castellanofonía cuanta con un mercado mayoritario en el interior de la península y trescientos millones en América. La dirección de esa comunidad en la península se dirige desde Madrid aunque la mayor parte de ese mercado está en América. La cuestión, hoy en día abierta, es la dirección de ese mercado, de esa comunidad cultural, la nación hispanoamericana, desde Madrid o desde América. Con esa referencia transcontinental no parece que el interés de la mayoría castellano-parlante vaya a centrarse en el reconocimiento de mayores derechos a las minorías peninsulares. Más bien resulta probable que dicha comunidad hispanófona se refuerce a través del impulso económico y demográfico que espera obtener en América sirviéndose de los resortes que le proporciona el control de la representación del Estado en la Unión Europea. Así pues, la situación para las minorías peninsulares no resulta especialmente halagüeña.

De cualquier forma, la situación y perspectivas de las minorías también difiere. Los catalano-parlantes están presentes y son mayoritarios en tres CCAA, tienen presencia en el Roselló francés (Catalunya Nord) y controlan un Estado (Andorra). Tienen un peso demográfico (6 millones) y económico (aprox. 25%) sustancial en el Estado español. La cultura galaica tiene un peso demográfico y económico bastante menor pero está muy próxima a la portuguesa-brasileira; aliados potenciales con un mercado de varios cientos de millones. La cultura vasca es la más desprotegida. Con un peso demográfico y económico muy pequeño, aproximadamente un 5% en España, aun menor en Francia, no cuenta con otros recursos que los suyos para sobrevivir rodeada por culturas que agrupan a centenares de millones. La francofonía agrupa a casi un centenar en Europa, es la legua oficial en Francia, Bélgica y Suiza y cuenta con otro centenar en Africa y con presencia en América, Quebec y Canadá, donde también es lengua oficial; y el Pacífico. La globalización indudablemente reforzará estos vínculos y aumentará la posición periférica de las minorías lingüísticas en Francia, hoy en día ya en situación dramática. (INDICE)

4. EUSKAL HERRIA Y UNIÓN EUROPEA

La posición de Euskal Herria está geográficamente alejada de las vías de conexión con el centro del mercado: la denominada banana azul, es decir el eje que conecta Londres-Amsterdam-Bruselas-París-Frankfurt-Milán. Las vías de conexión priorizadas por Madrid, París y Bruselas: Mediterráneo y Ródano nos colocan ante unas expectativas penosas. Hay que tener también en cuenta que la conexión con Portugal se dará vía Madrid y desde allí se conectará con el eje Mediterráneo, vía Valencia. Nos encontramos pues en un espacio económico- Arco Atlántico-Pirenaíco-; desconectado del centro y de los ejes de conexión priorizados. Evidentemente, la oferta oficial no es otra que vincularse a Madrid y parís en calidad de ramal secundario, para cumplir funciones técnico-operativas al servicio de los grupos y alianzas gestadas en torno al desarrollo, de las ya antes mencionadas franco e hispanofonías.

Frente a este diseño político-económico, que nos deja sin representación y participación en la Unión Europea, antesala cultural de una "reserva india", y trata de mantenernos en el histórico papel de, a ser posible, fieles cooperantes de los proyectos franco-hispanos, se echan en falta, transcurridos dos decenios desde la puesta en marcha de los proyectos estatutarios y quince años desde su mutación a partir de la adhesión a la Comunidad Europea, dar contenido a otros proyectos alternativos que no nos impidan desarrollar un papel, secundario, pero digno y propio en Europa y en el mundo.

La refundación de Navarra como Estado europeo pudiera ser un marco de referencia más próximo y más adecuado, tanto para agrupar ala nación política vasca, como para vincular dentro del mismo a otras comunidades y naciones que han entrado también en una órbita de periferización en el contexto integrativo. Una suerte de Benelux multicultural y un espacio ciudadano, económico y societario más conforme con la característica europea de diversidad. (INDICE)