Desde hace ya más de un año, la actualidad en la Unión Europea (UE) se debate entre la recuperación de su legitimidad como proyecto supranacional y el diseño de su futuro político. El inicio de este proceso de reafirmación hay que situarlo en la Conferencia Intergubernamental (CIG) que preparó el Tratado de Niza, última modificación del Tratado de la UE (TUE).

Convocada por el Consejo Europeo de Colonia en junio de 1999, la CIG trabajó a lo largo de 2000 en la elaboración de un texto que culminara la reforma institucional desatendida por el Tratado de Amsterdam e inaplazable para que la UE pueda acoger en los próximos años a 12 nuevos miembros de Europa Central y Oriental. Tras más de 4 días de arduas discusiones, el Consejo Europeo reunido en Niza en diciembre de 2000 llegó a un acuerdo de mínimos sobre las nuevas disposiciones constitutivas.

Tratado de Amsterdam.

Aun escasos, los resultados alcanzados facilitan la ampliación, como era el deseo general, pero complican, si cabe aún más, el funcionamiento y diálogo institucionales, al encorsetar las novedades en plazos diversos y en fórmulas complejas de realización. Valgan como ejemplos los siguientes : el número de miembros de la Comisión en una UE ampliada a 27 miembros se pospone a 2005 y se hace depender de una decisión unánime del Consejo. La mayoría cualificada gana terreno como pauta de decisión en el seno del Consejo, pero al nuevo umbral resultante de la redistribución de votos convenida se unen requisitos adicionales (mayoría simple de Estados que representen a su vez el 62% de la población total de la UE), lo que sin duda puede complicar la toma de decisiones. El Parlamento Europeo incrementa el número de miembros de 626 a 732, contrariando la voluntad del Tratado de Amsterdam de que no se superen los 700. En torno a su composición se establecen además unas reglas provisionales muy complejas que empezarían a aplicarse en la legislatura 2004-2009.

Pasando a aspectos más positivos, cabe destacar el reforzamiento de la independencia del Presidente de la Comisión, quien, sin la anuencia de los Gobiernos, podrá ahora decidir la adjudicación de carteras a los Comisarios y la elección de los Vicepresidentes. El mecanismo de la cooperación reforzada, introducido por Amsterdam y con poco éxito de aplicación hasta el momento, queda flexibilizado, destacando como novedades más importantes la posibilidad de que en una Unión ampliada pueda utilizarse con un quorum mínimo de 8 Estados, frente a la mayoría exigida actualmente ; así mismo, su aplicación se extiende a la Política Exterior y de Seguridad Común, a excepción de las operaciones con implicaciones militares o de defensa. Aunque la experiencia no es nueva, pues la Unión Económica y Monetaria (UEM) y el acervo Schengen son ya ejemplos de cooperación reforzada dentro del Tratado, lo cierto es que el nuevo mecanismo allana y legitima aún más el camino para que un grupo de países tome la delantera y dé respuesta común a sus aspiraciones de desarrollo económico y social y, por qué no, de mayor integración política. Desde la perspectiva de una Unión ampliada, mucho más heterogénea desde el punto de vista económico, social, cultural y político, el método de las cooperaciones reforzadas se revela como un instrumento clave para avanzar, aun a ritmos diferenciados.

Además de la reforma institucional, la Cumbre de Niza zanjó otras cuestiones, como la firma de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales, por el momento como simple declaración de buenas intenciones, la aprobación de una Agencia social europea y el acuerdo sobre el estatuto de la Sociedad europea.

En estos momentos el Tratado de Niza se encuentra en fase de ratificación, habiendo sufrido ya un primer tropezón en Irlanda al haber sido rechazado en referendum. Pero, se culmine o no su entrada en vigor, el acuerdo de Niza ha quedado ya inscrito como uno de esos "pequeños pasos" que jalonan la construcción europea desde 1950. No obstante, como etapa de un proceso, el nuevo texto de modificación, al tiempo que resuelve ciertas cuestiones, deja otras tantas inconclusas, algunas de ellas a merced de una próxima reforma.

Entre los asuntos pendientes destacan los referidos a la consolidación de la integración económica y al futuro diseño político de la UE ampliada.

Las preocupaciones en el primer ámbito no son nuevas : la fiscalidad persiste como asignatura en suspenso en el contexto del Mercado Interior y de la actual UEM, debido esencialmente a la exigencia de la unanimidad. La cohesión y la redistribución de Fondos Estructurales tienen una cita en el 2007 para la delimitación del nuevo marco plurianual de financiación, si bien los Gobiernos han empezado a mover las fichas de la futura negociación. En política social se mantiene prácticamente el acervo actual, exigiéndose la unanimidad para los ámbitos de la seguridad social y de la protección social. Tampoco se ha podido decidir en Niza la extensión de la mayoría cualificada a cuestiones referidas a la libre circulación de personas (pasaportes, permisos de residencia,...), al tiempo que se ha confirmado el aplazamiento hasta 2004 de la posible introducción de la mayoría cualificada en materia de asilo e inmigración.

En lo que atañe al futuro político de la UE, la consideración de esta cuestión como un tema pendiente representa ya un gran salto cualitativo en la escena del debate europeo. Es bien conocido que el proceso de construcción europea es un proyecto político donde la integración económica no es el fin, sino el medio para llegar a una Europa unida. Sin embargo, el debate sobre los objetivos políticos ha permanecido hibernado prácticamente hasta Maastricht, eclipsado por las aspiraciones de mayor integración económica. El Tratado de Niza incluye una Declaración nº 23, "Declaración relativa al futuro de la Unión Europea", en la delimita los 4 ámbitos políticos que deben centrar las discusiones sobre el porvenir de la UE : reparto de competencias UE-Estados miembros, simplificación de los Tratados, papel de los parlamentos nacionales y ubicación de la Carta de los Derechos Fundamentales, todas ellas cuestiones de carácter constitucional.

Desde 1950, cuando el ideario y el método del proyecto europeo fueron lanzados por Jean Monnet y plasmados poco después en el preámbulo del Tratado de la CECA, ningún texto constitutivo había hecho una referencia tan explícita a la meta final del proceso, ni mucho menos aún había fijado una cita concreta para determinar el procedimiento y las etapas para su culminación. Tal es así que el nuevo Tratado anuncia una nueva CIG para tratar todas estas cuestiones en 2004.

Tratado de Maastricht.

La convocatoria de una nueva revisión por un texto de modificación no es nueva, ya que la fórmula había sido ya ensayada por los Tratados de Maastricht y de Amsterdam. Lo que puede sorprender es que en pleno fragor de discusiones técnicas irrumpiera en la CIG el debate sobre el diseño político de la UE.

La explicación hay que buscarla fuera del marco del proceso de modificación, ya que desde comienzos de 2000, e incluso antes, venía sucediéndose una serie de discursos que manifestaban la necesidad de profundizar en el proceso de integración dentro del nuevo contexto interno y externo que determina la ampliación de la UE ; en efecto, las futuras adhesiones no sólo afectan al funcionamiento de la UE, sino también a su modelo, se afirmaba. Ahora bien, el detonante del actual proceso de reflexión fue la conferencia que Joschka Fischer, Ministro alemán de Asuntos Exteriores, pronunció en la Universidad de Humboldt de Berlín. En víspera de una cumbre franco-alemana, Fischer denunció el agotamiento del método comunitario de integración gradual y la inutilidad de las instituciones actuales en una Unión futura de casi 30 miembros. Inspirándose en el modelo alemán, propone la creación de un Estado federal y, al mismo tiempo, la recuperación del eje franco-alemán, para lo que propicia el reforzamiento del Consejo Europeo y de las cooperaciones reforzadas. Al discurso de Fischer respondió el Presidente francés Jacques Chirac con sus palabras en el Reichstag (parlamento alemán) el 27 de junio de 2000 y, así sucesivamente, otros tantos políticos y dirigentes europeos (Gerhard Schröder, Giuliano Amato, Hubert Vedrine, Lionel Jospin,...).

Sede del Consejo Europeo. Bruselas (Justus Lipsius building).

En los últimos meses las discusiones parecen polarizarse en torno a las propuestas alemana y francesa. Salvando las perspectivas diferentes de las que parten, más confederal la francesa y más federal la alemana, lo cierto es que ambas visiones sobre el futuro político de la UE aportan numerosos puntos de coincidencia. Así, las dos contemplan la elaboración de una Constitución europea en la que tenga su inserción la Carta de Derechos Fundamentales y cuyas prerrogativas puedan hacerse valer directamente por los ciudadanos ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). Igualmente, las dos propuestas convienen en clarificar la distribución de competencias entre la UE y los Estados miembros, conforme al principio de subsidiariedad. En este punto, sin embargo, Francia se muestra contraria a toda renacionalización de ámbitos que hasta ahora han sido regulados a nivel comunitario, mientras que Alemania se decanta por devolver al nivel nacional competencias como la Política Agrícola Común y los Fondos Estructurales.

En el plano institucional, plena concordancia en el papel relevante que debe jugar un tandem Parlamento Europeo- Parlamentos nacionales en lo que podría ser una conferencia permanente o Congreso. El Consejo de Ministros debería transformarse en una institución de composición permanente, desempeñando un papel de colegislador con el Parlamento Europeo. La Comisión Europea reforzaría su posición como ejecutivo comunitario y su Presidente podría proceder del grupo político que gane las elecciones europeas. El TJCE conservaría su papel de instancia judicial "constitucional" con nuevas misiones, como la de garantizar directamente los Derechos Fundamentales insertos en la futura Constitución europea. En fin, el Consejo Europeo ampliaría y reorientaría su misión, pudiéndose encargar de aprobar un verdadero programa legislativo anual, a propuesta de la Comisión y del Parlamento Europeo.

Sede de la Comisión. Bruselas (Breydel building).

Proviniendo de países que han estado siempre en la cabecera del proyecto europeo, ambas concepciones se decantan por impulsar el método de las cooperaciones reforzadas.

Finalmente, tanto la propuesta alemana como la francesa, así como la propia Declaración nº23, convienen en la necesidad de abrir un gran debate previo, de amplio espectro y a todos los niveles en los Estados miembros. En este sentido, se subraya el interés de organizar una Convención para la redacción de la futura Constitución europea, lo que, inspirado en el proceso de elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales, permitiría envolver en el proceso constituyente a los Estados, a los parlamentarios, nacionales y europeos, y a la propia sociedad civil.

A la luz de todo este desarrollo, puede concluirse que Niza ha resultado ser algo más que un simple texto de reforma, destinado a hacer eficaces las instituciones en una próxima Unión ampliada. Premeditado o no, Niza aparece como el punto de arranque de un proceso donde por primera vez se debate de forma abierta y contrastada sobre la constitucionalización del proyecto europeo.

En 1989, cuando todavía no se había culminado la fase de plena consolidación del Mercado Interior, el entonces Presidente de la Comisión Europea, el francés Jacques Delors, enfilaba a las Comunidades Europeas en la senda de la realización de la siguiente etapa de integración, la UEM. Sin duda, estamos ante la misma lógica de anticipación cronológica, pero ¿se conseguirá en este caso el resultado de Unión Política, aunque sólo sea, como en el ejemplo de la UEM, entre algunos Estados miembros ?.

"Federación de Estados", "Estados Unidos de Europa", "Europa de Estados Unidos"..., más allá de las fórmulas políticas y de las dificultades jurídicas, lo que resulta verdaderamente trascendente es la manifestación del debate y la ingeniería intelectual que genera, lo que irremediablemente puede abocar en los próximos años a la elaboración de un texto fundacional nuevo. Por ello, 2004 será, sin duda, una fecha decisiva para el futuro de la Unión.