1. Naturaleza del Concierto Económico

El Concierto Económico es un pacto entre el Estado y los Territorios Históricos que integran la Comunidad Autónoma del País Vasco. Este pacto se aprueba formalmente por una ley estatal y regula las relaciones de orden financiero y tributario entre el Estado y el País Vasco. El Concierto Económico actualmente en vigor está regulado en la Ley 12/1981 de 13 de mayo. La Comunidad Foral de Navarra posee su sistema de concierto con el Estado, si bien no se denomina formalmente Concierto Económico sino Convenio Económico.

El Concierto Económico tiene su origen histórico en la abolición de los fueros y en el intento de integración de las Haciendas Forales en una Hacienda Estatal. La Ley de 21 de julio de 1876, abolitoria de los fueros, estableció, entre otras cuestiones, la obligación de los habitantes de las provincias de Bizkaia, Gipuzkoa y Araba de "contribuir en proporción de sus haberes a los gastos del Estado". En consecuencia, el origen legal del sistema de Concierto se encuentra en esta Ley de 1876 que trajo consigo la necesidad de establecer un marco de relaciones financieras y tributarias entre las instituciones del Estado y las instituciones de los territorios forales. Este origen traumático del Concierto explica, en cierta manera, la existencia de la constante tensión entre las instituciones estatales y forales que ha acompañado al sistema de concierto desde que se aprobará el primer Concierto Económico en 1878.

Esta raíz histórica se recoge en la Constitución Española, concretamente en su disposición adicional primera, donde expresamente se afirma que "la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales". También el Estatuto de Autonomía del País Vasco, en su artículo 41, menciona que "las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas por el sistema tradicional de Concierto Económico o Convenios".

En consecuencia, de acuerdo con el Estatuto de Autonomía del País Vasco y con la Ley 12/1981, las Instituciones de los Territorios Históricos podrán regular, establecer y mantener sus propios tributos. Son las Juntas Generales de cada Territorio Histórico las poseedores de la capacidad normativa para aprobar las normas forales reguladores de los tributos que integran el sistema tributario foral. A su vez, las Diputaciones Forales son las encargas de aprobar las disposiciones normativas de rango inferior al de norma foral que desarrollen aspectos no regulados por aquéllas y las responsables de la aplicación, gestión, comprobación e inspección de los tributos.

Sin embargo, la Ley del Concierto además de contemplar la atribución de competencias en materia tributaria regula también el Cupo. El cupo es una parte esencial del Concierto Económico, ya que podríamos afirmar que se trata de la contraprestación de los Territorios Históricos frente al Estado por tener la capacidad de regular y recaudar sus propios tributos. El cupo se configura como la aportación del País Vasco al Estado como contribución a las cargas del Estado; cargas que son consecuencia de las competencias no asumidas por la Comunidad Autónoma Vasca y que son ejercidas por el Estado (por ejemplo: las relaciones exteriores, la política de defensa, etc). (INDICE)

2. La judicialización del Concierto Económico

De forma reiterada las normas forales aprobadas por las Juntas Generales de cada territorio han tenido que hacer frente a numerosos recursos que cuestionaban su legalidad. El Estado ha interpuesto la mayor parte de los recursos; aunque en los últimos años instituciones privadas y públicas de las Comunidades Autónomas limítrofes se han sumado al Estado, al entender que muchas de las disposiciones tributarias forales perjudicaban sus intereses económicos.

La naturaleza reglamentaria de las disposiciones aprobadas por las Juntas Generales obliga a que su enjuiciamiento se realice mediante el recurso contencioso-administrativo. En consecuencia, el conocimiento de los recursos interpuestos ha correspondido al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Las normas forales pueden vulnerar no sólo límites legales (establecidos en la Ley 12/81 del Concierto Económico), sino también preceptos constitucionales. A pesar de ello, no se podrá acudir a la vía del recurso de inconstitucionalidad, ya que, según el artículo 161.1.a) de la Constitución, el Tribunal Constitucional sólo conoce de las disposiciones normativas con fuerza de ley.

El 18 de enero de 2000 el Gobierno del Estado y el Gobierno vasco firmaron la llamada paz fiscal. Con este acuerdo se ha pretendido poner fin a la litigosidad judicial del Concierto. Se pretenden impulsar los cauces de colaboración entre las instituciones del Estado y de los Territorios Históricos. (INDICE)

3. Intervención de las instituciones europeas

Conviene resaltar, asimismo, la influencia del derecho comunitario sobre el ejercicio de la competencia normativa foral. Esta influencia se concreta en primer lugar, en que la Comisión Europea y el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas ejercen de forma directa, cada uno en su ámbito respectivo, la función de hacer respetar los principios comunitarios en la materia; y en segundo termino, en que las decisiones de las instituciones comunitarias condicionan la tarea interpretativa de los tribunales nacionales.

La Unión Europea no interviene ni se pronuncia sobre la forma en que está distribuida la competencia para legislar en materia tributaria en los Estados miembros, aunque sí influye en la concreta utilización de dicha capacidad normativa, principalmente, mediante la armonización fiscal y los expedientes de ayudas de Estado.

La armonización fiscal europea es actualmente un proceso sin concluir. La armonización fiscal de la imposición indirecta (por ejemplo: IVA, Impuestos especiales, etc.) está ya muy desarrollada. En cambio, la armonización fiscal de la imposición directa (por ejemplo, los impuestos sobre la renta, sobre el patrimonio, etc.), por el momento, es solamente un objetivo de las instituciones europeas. Y lo seguirá siendo en la medida en que para cualquier acuerdo en la materia se requiera la unanimidad de todos los Estados integrantes de la Unión; porque, de hecho, esa unanimidad no se da en la actualidad.

La Comisión Europea está llevando a cabo diversas iniciativas en materia de armonización fiscal, pero la mayoría carecen de fuerza vinculante y, por tanto, no son de obligado cumplimiento. Por ejemplo, se ha aprobado un Código de conducta fiscal y se ha elaborado un listado de unas setenta y cinco medidas fiscales, actualmente en vigor en la mayoría de los países de la Unión, que la Comisión considera perniciosas.

Asimismo, la Comisión Europea ha utilizado con frecuencia los expedientes sobre ayudas estatales. La regulación de las ayudas estatales ha sido utilizada para eliminar las distorsiones fiscales provocadas por concretas normas tributarias: las normas fiscales que suponiendo una reducción de las cargas fiscales distorsionan la libre competencia son calificadas ayudas de Estado.

De todos es conocido que la normativa de ayudas de Estado ha afectado directamente a los territorios forales. Son ejemplo, de ello las Decisiones de la Comisión en los casos Daewoo y Ramondin. Asimismo, también el Tribunal de Justicia ha intervenido en esta materia. Son especialmente reseñables las Conclusiones del Abogado General del Tribunal sobre los incentivos fiscales vascos. Por ultimo, se deben mencionar los expedientes de infracción abiertos contra las ayudas fiscales vascas que todavía se encuentran pendientes de resolución. (INDICE)

4. La participación de las instituciones vascas en el proceso armonizador europeo

La participación de las entidades territoriales no estatales en las instituciones europeas, salvo alguna excepción, no se regula expresamente en los tratados constitutivos de la Unión Europea. A menudo, los entes territoriales con competencia legislativa se tienen que limitar a defender sus intereses mediante una Oficina de representación, que intenta hacer escuchar su voz ante las instituciones europeas. Es el caso, de la Comunidad Autónoma del País Vasco que ha abierto su propia oficina en Bruselas. En cualquier caso, no es una participación institucional.

Son los Estados los que participan y determinan el contenido de las políticas europeas. La defensa de los intereses legítimos del País Vasco, como ente que cuenta con la competencia en materia tributaria, exige necesariamente que las instituciones vascas puedan participar en las decisiones europeas en materia fiscal. Por el momento, esa participación debería venir a través de la coordinación con el Gobierno español. (INDICE)

5. La renovación del Concierto Económico

La Ley del Concierto Económico actualmente en vigor tiene un periodo de vigencia de 20 años, por lo que finaliza el 31 de diciembre de 2001. Los representantes de los territorios forales y del Estado deberán iniciar un proceso de negociación para renovar el Concierto Económico y solucionar aquellos aspectos que han sido más controvertidos.

En primer lugar, el Concierto Económico debería tener una duración indefinida. No tiene sentido que, siendo el sistema de concierto la forma de articular las relaciones financieras y tributarias entre el Estado y los Territorios Históricos, se limite su duración estableciendo un periodo de vigencia determinado.

Por otra parte, el Concierto Económico debería delimitar con más claridad los principios y límites que las normas forales deben respetar. Naturalmente esto requiere un complejo proceso de negociación política y una voluntad de las dos partes para llegar a un acuerdo. Pero es la única forma de desjudicializar el Concierto Económico. El recurso constante los Tribunales no hace ningún bien ni a las instituciones forales ni a los operadores económicos ni a los inversores extranjeros. (INDICE)