1. Consideraciones
generales
El artículo 46 de la Ley
Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio
y Urbanismo, incorpora el siguiente concepto de ordenación
de esta materia: "Se entiende por ordenación del
territorio, a los efectos de esta Ley Foral, el conjunto de criterios
expresamente formulados, normas y planes que regulen las actividades
y asentamientos sobre el territorio, en función del objetivo
de conseguir una adecuada relación entre territorio, población,
actividades, servicios e infraestructuras". Este concepto
es heredero del que ya se formuló en la Ley Foral 12/1986,
de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio; Ley
Foral derogada por  la 10/1994. Se trata de un concepto limitado,
superador del urbanismo tradicional, pero desvinculado de la
planificación económica.
Aunque la Ley Foral se denomina
"de Ordenación del Territorio y Urbanismo",
a diferencia de la regulación completa que hace de la
materia urbanismo -régimen del suelo, planificación,
gestión, disciplina, intervención en el mercado
del suelo, etc.-, en lo que atañe a la materia ordenación
del territorio se trata de una Ley que se limita a crear instrumentos
de planificación territorial, nada más. No incorpora
normas sobre gestión y ejecución de la política
territorial, de disciplina y control, de coordinación
y cooperación entre Administraciones, etc. Por tanto,
puede decirse que identifica la ordenación del territorio
con la mera planificación territorial, esto es, con la
labor primera de elaboración de documentos gráficos
o normas, pero relegando u olvidando la importante labor de gestión
y control territorial.
La Ley Foral incluye cuatro instrumentos
de ordenación territorial:
- Las Directrices de Ordenación
Territorial.
- Las Normas Urbanísticas Comarcales.
- Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal.
- Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.
Respecto de estos últimos
precisa la Ley Foral que no obstante su condición de instrumentos
de ordenación del territorio se regirán por lo
dispuesto en la legislación sobre conservación
de Espacios Naturales. Así pues, remite su regulación
a la legislación medioambiental, algo lógico y
obligado dada la íntima conexión entre ordenación
del territorio y el medio ambiente.
Pasamos, pues, a describir cada
uno de estos instrumentos. (INDICE)
2. Directrices
de Ordenación Territorial
Las Directrices de Ordenación
Territorial son el único instrumento de ordenación
global del territorio que se plasma en ley Foral. Son sus funciones
las siguientes:
1. Formular, con carácter
global e interrelacionado y de acuerdo con la política
o planes económicos de la Comunidad Foral, para todo el
ámbito de la misma, el conjunto de criterios y normas
que orienten y regulen los procesos de asentamiento en el territorio
de las distintas actividades económicas y sociales de
los agentes públicos y privados que operen en dicho ámbito.
2. Establecer un marco de referencia
para la formulación y ejecución de las distintas
políticas sectoriales del Gobierno de Navarra y para la
actividad urbanística de los Municipios de la misma, a
fin de garantizar una adecuada coordinación y compatibilidad
de las decisiones municipales con las de la Administración
de la Comunidad Foral.
3. Suministrar las previsiones y los criterios básicos
para la formulación de las políticas sectoriales
y para la programación de los recursos de la Administración
del Estado que deben aplicarse en el territorio de la Comunidad
Foral de Navarra.
4. Proponer las acciones territoriales que requiera la actuación
conjunta con otras Comunidades Autónomas, ofreciendo las
bases suficientes para celebrar los convenios o acuerdos de cooperación
que resulten necesarios.
Como podrá observarse
de la lectura de estas funciones, la eficacia de las Directrices
es fundamentalmente orientativa.
La Ley Foral prevé la
posibilidad de formular y aprobar Directrices de Ordenación
Territorial para ámbitos geográficos inferiores
a todo el territorio de la Comunidad Foral. Las denomina Directrices
subregionales.
La decisión sobre la oportunidad
de formular Directrices corresponde al Gobierno de Navarra. Una
vez adoptada esta decisión cabe distinguir dos fases en
su elaboración: una primera de tramitación administrativa
con información pública y audiencia de las Entidades
Locales, asociaciones y federaciones de Municipios, y una segunda
de tramitación parlamentaria como proyecto de Ley. Una
vez en vigor, el control de la ejecución de las Directrices
corresponde al Parlamento Foral para lo que el Gobierno debe
remitir cada dos años una Memoria sobre su aplicación.
 Este
instrumento de ordenación territorial está a disposición
de las instituciones forales desde 1986 ya que se creó
por la Ley Foral 12/1986, de 11 de noviembre. Sin embargo, a
pesar del tiempo transcurrido, la Comunidad Foral no dispone
del mismo, posiblemente por la dificultad en su elaboración.
Aunque el Departamento correspondiente ha redactado algunos borradores
de Directrices e, incluso, el Gobierno por acuerdo de 5 de abril
de 1990 aprobó un Proyecto de Directrices, de momento
no parece que existan posibilidades serias de que alguno de los
proyectos existentes prospere y llegue a convertirse en Ley Foral.
(INDICE)
3. Normas
Urbanísticas Comarcales
Este instrumento tiene por objeto
ordenar el territorio de zonas de Navarra superiores en su ámbito
al de un Municipio, cuyas características o perspectivas
hagan conveniente su regulación coordinada a través
e una ordenación común. Se trata de conseguir una
adecuada relación entre territorio, población,
actividades, servicios e infraestructuras, de ámbitos
geográficos determinados mayores al de un municipio, si
bien, no contemplan ningún tipo de planificación
económica. Aunque se denominan "normas", su
verdadera naturaleza es la de plan.
Sus determinaciones, en cuanto
al territorio objeto de ordenación, afectan directamente
al suelo no clasificado por ningún planeamiento urbanístico
y al suelo clasificado como no urbanizable  o
urbanizable no programado por un planeamiento urbanístico,
y según sus propias determinaciones, al suelo clasificado
como urbano y urbanizable programado. El planeamiento urbanístico
que se realice en el futuro por cada Ayuntamiento afectado deberá
respetar sus determinaciones. En suma, resultan fundamentalmente
imperativos para los redactores de los planes urbanísticos
municipales.
La elaboración corresponde
al Gobierno de Navarra a través el Departamento correspondiente.
La tramitación comprende un periodo de información
pública y de audiencia a las entidades Locales afectadas.
La aprobación definitiva reviste la forma de Decreto Foral
que, obviamente, ha de publicarse en el Boletín Oficial
de Navarra. Puede disponerse la suspensión de licencias
de parcelación de terrenos de edificación y de
demolición en áreas o usos determinados, con el
fin de estudiar la formación o reforma de las Normas Urbanísticas
Comarcales.
Por Decreto Foral 80/1999, de
22 de marzo, se aprobaron definitivamente las Normas Urbanísticas
Comarcales de la Comarca de Pamplona. Éstas, según
dispone dicho Decreto Foral, en coherencia con la planificación
de la estrategia territorial europea, persiguen la planificación
de la Comarca de Pamplona con el objetivo de mejorar la calidad
de vida de sus habitantes, en base a los principios de cohesión
económica y social, el desarrollo urbano sostenible y
la competitividad de la comarca. (INDICE)
4. Planes
y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal
Los Planes Sectoriales tienen
por objeto ordenar determinados ámbitos delimitados por
ellos mismos en los que se pretendan desarrollar actuaciones
industriales, residenciales, dotacionales o  relativas
a infraestructuras siempre que el Plan afecte a más de
un término municipal, o el Gobierno de Navarra considere
que el interés general de la actuación a proponer
trasciende, por su magnitud, importancia o especiales características,
el ámbito del Municipio sobre el que se asiente el Plan.
Tienen naturaleza reglamentaria y se caracterizan por un contenido
más general y abstracto.
Los Proyectos Sectoriales tiene
por objeto regular la implantación territorial de las
infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés
social o utilidad pública que se asienten sobre más
de un término municipal o las que, asentadas en un término
municipal, su incidencia transciende al mismo por su magnitud,
importancia o especiales características. Puede decirse
que son proyectos de previsión de grandes obras. No tienen
naturaleza normativa y su función es mucho más
concreta que los Planes, si bien no están subordinados
a aquéllos.
Las determinaciones contenidas
en ambos vinculan al planeamiento del ente o entes locales a
los que afecte, que deberán adaptarse a aquéllas
en la primera modificación o revisión del Plan
Urbanístico.
Son los únicos instrumentos
de ordenación del territorio que pueden promoverse y formularse
por iniciativa pública o privada, si bien en  el
caso de los Planes sólo por la iniciativa privada que
gestione servicios públicos. Su tramitación por
el Gobierno de Navarra también exige un periodo de información
pública y de audiencia a los Ayuntamientos sobre los que
incida el Plan o Proyecto. Su aprobación corresponde al
Gobierno de Navarra.
La Administración de la
Comunidad Foral, sin duda, ha hecho un uso abusivo de los Proyectos
Sectoriales de Incidencia Supramunicipal. Ha utilizado este instrumento
de ordenación territorial para decidir instalaciones que
debían haberse resuelto en el estricto ámbito del
planeamiento urbanístico. Por ejemplo, el Gobierno de
Navarra ha tramitado y aprobado Proyectos Sectoriales para la
instalación de una tienda de artículos deportivos
o de un museo, cuando estas dotaciones, de pequeño tamaño
y que no transcendían ni por su magnitud, ni por su importancia,
ni por tener especiales características, el ámbito
del municipio sobre el que se asientan, en modo alguno justificaban
este excepcional instrumento; sobre todo la tienda de artículos
deportivos que, además, tampoco podía considerarse
una dotación de interés social o utilidad pública.
Los casos abusivos han sido algunas veces con la complacencia
del ente local afectadoy otras negándole su capacidad
para adoptar decisiones urbanísticas que sólo a
él competía. (INDICE)
5. Planes
de Ordenación de los Recursos Naturales
Ya hemos dicho que sin perjuicio
de que compartan la naturaleza de instrumentos de ordenación
del territorio, su regulación se remite a la legislación
medio ambiental.Pues bien, la Ley Foral 9/1996, de 17
de junio, de Espacios Naturales de Navarra, en sus artículos
21 a 24 regula los Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales.
Tienen por objeto ordenar y proteger
determinados ámbitos delimitados por ellos mismos en razón
de sus especiales características naturales, ecológicas
y paisajísticas diferenciadas,  estableciendo
las medidas de fomento y las condiciones de uso y aprovechamiento
de dichos ámbitos, compatibles con su protección
y conservación. Lógicamente el suelo afectado por
los mismos debe clasificarse como suelo no urbanizable. Vinculan
a las Normas Urbanísticas Comarcales, a los Planes y Proyectos
Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y al planeamiento urbanístico,
cuyas determinaciones nunca podrán alterarlos. En caso
de incompatibilidad o antinomia entre las determinaciones de
unos y otros, prevalecerán siempre las contenidas en los
Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.
Su formulación y aprobación
ha de ajustarse al procedimiento establecido reglamentariamente
por el Gobierno de Navarra, en el que también se contempla
un periodo de información pública y de audiencia
y consulta a los Ayuntamientos afectados. La aprobación
definitiva compete al Gobierno de Navarra. (INDICE)
Juan Luis Beltrán
Aguirre, vocal del Tribunal Administrativo de Navarra
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