Como primera reflexión cabe señalar que mi experiencia como Responsable del Servicio de Ordenación del Territorio y Planeamiento del Gobierno Vasco me permite exponer únicamente la experiencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco, ámbito al que me referiré en lo sucesivo a lo largo de la exposición.

En la Comunidad Autónoma del País Vasco se ha desarrollado de forma importante la competencia asumida el año 1980 en materia de Ordenación del Territorio, del Litoral y Urbanismo. Para poder desarrollar el objeto del análisis, es decir, el reflejar el futuro de la Ordenación del Territorio es necesario previamente el mostrar brevemente el punto en el que nos encontramos en este momento, y no podemos mostrar este punto sin exponerlo dentro de un contexto evolutivo a partir de las diferentes etapas transcurridas.

A- EXPERIENCIAS PREVIAS 1.- La Experiencia Autárquica 2.- La Expansión Urbana 3.- La Transición y el primer planeamiento democrático 4.- La irrupción de la Ordenación del Territorio B- LA APROBACIÓN DE LA LEY 4/1990 DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DEL PAÍS VASCO a) Las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco b) El Planeamiento Territorial Parcial c) El Planeamiento Territorial Sectorial C- EL FUTURO DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO. RETOS A ABORDAR 1.- El proceso de dispersión urbanística. El consumo de suelo. La necesidad de una administración correcta de un bien escaso en la Comunidad Autónoma. Cuantificación residencial e industrial 2.- La ordenación del Suelo de Actividades Económicas. La necesidad de un planteamiento supramunicipal 3.- Las referencias territoriales para el diseño de las infraestructuras o de los equipamientos supramunicipales 4.- La ordenación del espacio rural 5.- La colaboración transfronteriza: Un cometido para la ordenación del territorio y en concreto para el Corredor Donostia San Sebastián- Baiona 6.- El planeamiento de los espacios metropolitanos

A- EXPERIENCIAS PREVIAS

Por hacer una pequeña evolución histórica desde la posguerra podemos distinguir cuatro periodos perfectamente remarcables:

1.- La Experiencia Autárquica: El primer periodo sería el correspondiente a la experiencia autárquica, es decir, la experiencia transcurrida en la década de los años cuarenta y en los primeros años cincuenta.



Periodo prolífico en la generación de documentos de planeamiento territorial, fundamentalmente en Bizkaia y Gipuzkoa, con la singularidad de la figura del donostiarra Pedro Bidagor. Cabe destacar de este tiempo la creación de una estructura administrativa en materia urbanística cuyas bases perdurarán durante muchos años, y la redacción de una importante generación de planes: El Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su Comarca de 1946, el Anteproyecto de Ordenación Urbanística de Guipúzcoa, y aprobado en 1943, el Plan General de Ordenación de San Sebastián y su Comarca de 1950 y la redacción de unas Ordenanzas Generales de Edificación que aprobadas por la Comisión en 1949 forman parte de las "Ordenanzas del Libro Rojo" de Gipuzkoa que tanta incidencia tendría en el urbanismo guipuzcoano.

2.- La Expansión Urbana: La Expansión Urbana o periodo que transcurrió en los últimos años de la década de los años cincuenta (coincidente quizás con la aprobación de la Ley del Suelo de 1956) y en la década de los años sesenta. Periodo en el que se produjeron los movimientos migratorios provenientes del resto de la península con la redacción de una generación de planes de menor nivel cultural y con unos resultados urbanísticos que dejarán una huella difícil de corregir en las décadas siguientes. Cabe destacar de este tiempo en lo que respecta al planeamiento territorial el Plan Provincial de Guipúzcoa de 1966 "Plan Doxiadis" y los Planes Comarcales que se redactaron en Bizkaia.

3.- La Transición y el primer planeamiento democrático: En el periodo transcurrido en le década de los años ochenta cabe singularizar en lo que respecta a la ordenación del territorio o al urbanismo, con todo el proceso de redacción del planeamiento urbanístico quedando relegado todo el campo relativo al planeamiento supramunicipal, aunque es reseñable el esfuerzo desplegado en la Comunidad Autónoma con la redacción de los dos Proyectos de Ley de Ordenación del Territorio y Urbana.

4.- La irrupción de la Ordenación del Territorio: Si bien en el periodo anterior se produjeron algunos intentos de redacción de planeamiento supramunicipal (Directriz Integral del Bajo Nervión) la irrupción de la Ordenación del Territorio en al Comunidad Autónoma del País Vasco se produce en la década de los años noventa con la aprobación de la Ley 4/1990 de Ordenación del Territorio del País Vasco. (INDICE)

B- LA APROBACIÓN DE LA LEY 4/1990 DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DEL PAÍS VASCO.

El 31 de mayo del año 1990 el Parlamento Vasco aprueba por unanimidad la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco. Los instrumentos de ordenación territorial perfilados son los siguientes:

a) Las Directrices de Ordenación Territorial.
b) Los Planes Territoriales Parciales.
c) Los Planes Territoriales Sectoriales.

Como se indica en la propia Exposición de Motivos de la Ley, las Directrices de Ordenación Territorial del País Vasco han de constituir el marco general de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de ordenación territoriales y urbanos. La Ley introduce la previsión de su desarrollo a través de los Planes Territoriales Parciales, que habrán de formularse para aquellos ámbitos concretos que, por razón de sus características y situación, requieran una ordenación más detallada, correspondiendo al Gobierno Vasco la apreciación de la concurrencia de tales factores.

Bajo la denominación de Planes Territoriales Sectoriales se regulan los distintos instrumentos de ordenación sectorial con incidencia territorial elaborados por los Departamentos del Gobierno Vasco y por los Organos Forales de los Territorios Históricos.

a) Las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco

Las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco fueron aprobadas definitivamente mediante el Decreto 28/1997, de 28 de febrero, de aprobación definitiva de las mismas, culminando un proceso que había iniciado el año 1990, paralelamente al de la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio.

Constituyen un documento fundamental que inaugura en la Comunidad Autónoma del País Vasco la disciplina de la ordenación del territorio como un nuevo campo de actuación o modo de abordar la regulación física de los usos a introducir en el territorio. Desarrolla el capítulo relativo al planeamiento territorial a escala regional configurando a escala de toda la Comunidad Autónoma un Modelo Territorial sobre la base de los siguientes elementos:

1.- El Medio Físico al que se otorga una atención especial y en concreto a los problemas y oportunidades que ofrece en la Comunidad Autónoma.

2.- El Sistema de Ciudades y Areas Rurales de Euskadi, definiendo el Sistema polinuclear Vasco de Capitales ( Bilbao Metropolitano, Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz), la red de Ciudades Intermedias (cabeceras de las Areas Funcionales) y las Estrategias específicas para el Espacio Rural.

3.- El Sistema Relacional con un diseño de las infraestructuras de transporte con el objeto de dar respuesta a las condiciones derivadas del modelo establecido.

Su aprobación tras un periodo muy largo de tramitación supuso la culminación de un amplio proceso de concertación política en el que participaron las diferentes instituciones y colectivos.

b) El Planeamiento Territorial Parcial

La implementación de las estrategias de equilibrio territorial sugeridas en las Directrices de Ordenación Territorial lleva a tal documento a la tarea de la delimitación de la escala territorial adecuada para el desarrollo de los planes, que dé operatividad a las orientaciones generales aportadas para el conjunto de la Comunidad Autónoma. Se parte de la insuficiencia del planeamiento municipal para acometer los grandes temas de estructuración territorial, así como de que es evidente que hay ciertas cuestiones de la ordenación del territorio que no pueden tratarse adecuadamente desde la escala global del conjunto de la Comunidad Autónoma.

La escala territorial "intermedia" correspondiente a las "Areas Funcionales" del territorio identificadas en las Directrices de Ordenación Territorial para la redacción en las mismas de Planes Territoriales Parciales, resulta de un tamaño físico y funcional adecuado para el análisis de problemas y para la implantación de programas de ordenación territorial.

En el entramado de figuras diseñado por la Ley de Ordenación del Territorio, el Plan Territorial Parcial surge como la figura fundamental de ordenación del territorio o sobre la que recae la definición del mayor número de determinaciones a una escala en la que el grado de concreción es importante. Por otro lado, dado el proceso de vaciado que se produjo en la aprobación definitiva de las Directrices, el Plan Territorial Parcial es la figura que ha visto aumentar su protagonismo. Es el Plan Territorial Parcial el documento que ha de perfilar estrategias, coordinar las acciones sectoriales desde una perspectiva territorial y definir actuaciones concretas.

En tal sentido la figura del Plan Territorial Parcial aparece con un carácter que pudiera definirse como imprescindible. Sin embargo y a pesar del esfuerzo desplegado por el Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno Vasco y por los Departamentos de Urbanismo de las Diputaciones Forales en la actualidad todavía y si bien están en proceso de redacción gran parte de ellos, no se ha aprobado definitivamente ningún Plan Territorial Parcial.

c) El Planeamiento Territorial Sectorial

Tras la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio las distintas administraciones sectoriales en materias con incidencia territorial comenzaron con la redacción de sus Planes Territoriales Sectoriales, lo que ha provocado la aprobación de algunos de ellos:

- En materia de Planes Territoriales Sectoriales para el desarrollo de infraestructuras cabe destacar los diferentes planes aprobados en materia de carreteras, tanto por el Gobierno Vasco como por las Diputaciones Forales: el Plan General de Carreteras del País Vasco, el Plan Integral de Carreteras de Álava y los dos Planes Territoriales Sectoriales de Carreteras de Bizkaia y Gipuzkoa. Así mismo, cabe señalar la avanzada tramitación del Plan Territorial Sectorial de la Nueva Red Ferroviaria del País Vasco.

- En lo que respecta a Planes Territoriales Sectoriales relacionados con la Política de Suelo Residencial e Industrial, cabe mencionar primeramente la experiencia del Plan Territorial Sectorial de Ordenación de suelo para Actividades Económicas aprobado inicialmente en 1994 y cuya tramitación de aprobación quedó truncada en el proceso de aprobación definitiva de las Directrices. En el momento presente están en proceso de redacción los Planes Territoriales Sectoriales de creación suelo para Vivienda Pública y de Suelo Público para Actividades Económicas.

- Dentro de los Planes Territoriales Sectoriales de ordenación de espacios singulares cabe citar el Plan Territorial Sectorial de ordenación de márgenes de ríos y arroyos de la C.A.P.V., aprobado definitivamente en diciembre de 1998 el de la Vertiente Cantábrica y a finales de 1999 el de la Vertiente Mediterránea. Por otra parte cabe señalar el proceso de redacción o tramitación de los Planes Territoriales Sectoriales correspondientes a las Zonas Húmedas, al Litoral, y el Agroforestal y del Medio Natural. (INDICE)

C- EL FUTURO DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO. RETOS A ABORDAR

A modo de conclusión puede considerarse que la ordenación del territorio que se establece a través del planeamiento territorial es una de las tres modalidades que intervienen en la ordenación de los usos del suelo en la ordenación física de éste, pero cuya incidencia ha sido menor –cuanto menos en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco- en relación con el planeamiento urbanístico o la planificación sectorial.

La ordenación del territorio ha comenzado a desarrollarse en nuestra Comunidad Autónoma, surgiendo como respuesta a problemáticas que no tenían un tratamiento adecuado en el planeamiento a escala local o en la planificación sectorial. En este sentido son varias las problemáticas territoriales que, se estima deben de ser abordadas desde la ordenación del territorio a través del planeamiento territorial, entendido éste como el derivado de diversos planes que tenderán a una definición de criterios o directrices a desarrollar o concretar por los planes municipales a través de la calificación urbanística del suelo, o a plasmar por los planes o programas de las administraciones sectoriales:

1.- El proceso de dispersión urbanística. El consumo de suelo. La necesidad de una administración correcta de un bien escaso en la Comunidad Autónoma. Cuantificación residencial e industrial.
La Comunidad Autónoma del País Vasco es un territorio limitado en extensión y orográficamente muy accidentado fundamentalmente en la Vertiente Cantábrica, lo que ha provocado un proceso de ocupación urbanística según modelos, en algunas zonas, de fuerte densidad edificatoria.

La problemática de algunos municipios que han colmatado urbanísticamente todo el terreno de orografía llana es algo, que se viene a señalar ya en el Plan de Ordenación de la Provincia de Guipúzcoa de 1943. En los años siguientes podemos decir que esta situación se ha agravado y que es necesario dar respuestas a esta cuestión, respuestas que han de venir desde el planeamiento territorial.

2.- La ordenación del Suelo de Actividades Económicas. La necesidad de un planteamiento supramunicipal.
La existencia de una oferta de suelo amplia y accesible que permita la rápida implantación de empresas es un aspecto clave para la atracción de iniciativas empresariales locales y foráneas. Se considera necesario que desde el sector público se desarrollen actuaciones destinadas a la preparación de suelo para evitar que este factor básico de localización actúe restrictivamente frente a emplazamientos alternativos exteriores a la Comunidad Autónoma.

Estos suelos han de ser planificados desde una visión supramunicipal.

3.- Las referencias territoriales para el diseño de las infraestructuras o de los equipamientos supramunicipales.
El importante número de políticas sectoriales con incidencia en el territorio exige el disponer de un planeamiento territorial que a través de la definición de un modelo integrado aúne todas las visiones parciales existentes.

Además, en la Comunidad Autónoma del País Vasco a esta necesidad de racionalización general se añade el hecho de que la distribución administrativa existente ha añadido a los tres escalones comunes al resto de Comunidades Autónomas (Administraciones central, autonómica y municipal), el escalón de las tres Diputaciones Forales, que con un importante peso administrativo y político gestionan un gran número de competencias.

El planeamiento territorial ha de dar "criterios territoriales" a las políticas sectoriales, coordinando y armonizando la incidencia territorial de los diversos sectores.

4.- La ordenación del espacio rural.
En la Comunidad Autónoma del País Vasco existen áreas rurales cuyas economías se sustentan fundamentalmente en actividades agrarias, que carecen de suficientes oportunidades de empleo y renta y que sufren una insuficiencia importante de equipamientos y servicios indispensables. Son núcleos que experimentan un proceso estructural de despoblamiento y de descenso de la actividad económica cuya solución requiere una decidida actuación.

Teniendo en cuenta el reducido tamaño territorial del País Vasco y la alta densidad demográfica, las áreas rurales adquieren un valor estratégico que supera la mera contribución de las actividades primarias al producto bruto.

5.- La colaboración transfronteriza: Un cometido para la ordenación del territorio y en concreto para el Corredor Donostia San Sebastián- Baiona.
Los territorios transfronterizos poseen cuestiones particulares que precisan ser abordadas de forma específica. En concreto se observa necesario disponer de documentos operativos de cara entre otros a analizar esas cuestiones para, en primer lugar posicionar estos territorios en el seno del escenario transfronterizo europeo y en segundo lugar de cara a buscar nuevas bases en las que cimentar la construcción de esos territorios en aras de su competitividad en el sistema urbano.

6.- El planeamiento de los espacios metropolitanos.
Además de las cuestiones anteriores, que pueden ser abordadas por el planeamiento territorial parcial con rango de Área Funcional o de Área Metropolitana, la necesidad de los planes metropolitanos en las tres capitales es patente en aras a la obtención de un esquema territorial metropolitano que con tal visión analice el sistema de transporte, los equipamientos, los espacios libres, los suelos residenciales y de actividades económicas, etc.

La redacción de un Plan Metropolitano ha de considerarse como un reto de estas áreas dentro del proceso de dura competencia en la que han entrado las ciudades europeas. (INDICE)

Sin embargo para llevar a cabo las tareas citadas es necesario entre otros, superar diversos retos cuales son la necesaria coordinación administrativa, con un gran número de escalones administrativos a integrar, apareciendo como fundamental la labor de la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco, así como la necesidad de situar en su justa posición la autonomía municipal que debe de dejar espacio a los criterios que por responder de problemáticas supramunicipales deben de ser plasmados en documentos de planeamiento territorial.