Las DOT de la Comunidad Autónoma del País Vasco, (aprobadas mediante Decreto 28/1997, de 11 de febrero) constituyen "el marco de referencia" para el resto de instrumentos de ordenación territorial así como para los planes urbanísticos y actividades con incidencia territorial que desarrolle cualquier Administración pública.

Las DOT tienen como objeto principal la consecución de un modelo territorial concreto para la Comunidad Autónoma del País Vasco y, en este sentido, deberán contener las determinaciones exigidas en el art. 6 de la Ley Vasca de Ordenación del territorio (LVOT). Entre otras, cabe destacar algunas como, la necesidad de realizar un análisis detallado del territorio, determinar los criterios de actuación para resolver dichos problemas, las zonas que van a ser objeto de especial protección por razones ecológicas, culturales, económicas, determinar los suelos a preservar para la explotación agraria, así como las zonas que deberán ser objeto de ordenación a través de los Planes Territoriales Parciales (PTP), determinar las áreas más idóneas para la localización de grandes infraestructuras y equipamientos necesarios, cuantificar las viviendas de protección oficial y señalar los criterios para su localización, etc..

Cabe señalar que según los objetivos previstos por la LVOT, las DOT deberán determinar todos aquellos aspectos relevantes que tengan incidencia en el territorio. Ahora bien, esta habilitación tan amplia a favor de las DOT tiene dos límites: por un lado, la reserva de Ley, en virtud de la cual, las DOT que tienen carácter reglamentario, no podrán entrar a regular materias reservadas a la Ley y, en segundo lugar, un límite intrínseco, cual es, el grado de vinculatoriedad del contenido de sus determinaciones, tema sobre el que vamos a formular algunas reflexiones jurídicas. En este sentido, cabe preguntarse ¿qué consecuencias se derivan del incumplimiento de las DOT por parte de las Administraciones públicas? ¿qué derechos otorgan a los ciudadanos? ¿son las DOT directamente invocables ante los Tribunales?

Al objeto de responder a estas cuestiones, procede, en primer lugar, examinar el art. 8 de la LVOT, precepto que regula la naturaleza jurídica de las DOT. Este artículo dispone que las DOT tendrán en todo caso carácter vinculante para los particulares y para todas las Administraciones públicas (art. 8.1). Sin embargo, esta vinculatoriedad se ve matizada posteriormente cuando el mismo precepto distingue entre el carácter directo e indirecto de la vinculación.

La eficacia vinculante directa de las DOT se produce cuando se "expresen en normas concretas de aplicación general cuyo objetivo sea disciplinar y encauzar el desarrollo de procesos que, por su propia naturaleza, afectan al conjunto del territorio vasco" (art. 8.2 LVOT)
La eficacia vinculante indirecta se entiende cuando las normas se dirigen específicamente "a las Administraciones competentes en materia de planeamiento territorial y urbanístico y deban ser desarrolladas a través de figuras e instrumentos que contemplan la legislación sobre régimen del suelo y la presente Ley" (art. 8.3 LVOT)

Cabe pensar en que la diferencia entre un tipo y otro de eficacia vinculante estriba en que en la eficacia vinculante directa no se exige ningún instrumento de desarrollo para garantizar dicha eficacia, sino que tanto las Administraciones públicas como los particulares podrán impugnar las normas o resoluciones que contravengan dichas determinaciones, desde el momento de su publicación. Sin embargo, por lo que se refiere a la eficacia indirecta, incidiría en aquellas determinaciones que no adquieren ninguna virtualidad hasta tanto sean desarrolladas por los correspondientes instrumentos de desarrollo (sean PTP, PTS o instrumentos de planeamiento urbanístico).

Ahora bien, ¿qué consecuencias se derivan del incumplimiento por parte de las Administraciones públicas de aprobar los planes y normas necesarios para desarrollar las DOT? ¿pueden los ciudadanos invocar estas determinaciones de las DOT ante los Tribunales?

Para ofrecer una respuesta coherente a estas cuestiones, procede adentrarse en el análisis de las formas de vinculación de las DOT, materia regulada en el párrafo cuarto del art. 8 de la LVOT. En virtud de este precepto, la vinculación de las DOT podrá expresarse mediante:

• la imposición de criterios de ordenación y uso del espacio
• la exclusión de criterios que se consideran incompatibles con el análisis y valoraciones que las propias Directrices incorporan
• la definición de alternativas entre criterios diferentes que se consideran admisibles
• la simple recomendación de líneas de actuación

Cada una de las determinaciones de las DOT será encuadrable en alguno de los grados de vinculatoriedad, porque como sostiene el art. 8.4 d) de la LVOT, las DOT expresarán de forma clara y sin equívocos, el sentido concreto en el que habrán de operar todas y cada una de sus determinaciones. En consecuencia, la posible invocación de las determinaciones de las DOT ante los Tribunales estará en función del grado de vinculatoriedad que se atribuye por la propia norma a dicha determinación. En este sentido, no será igualmente invocable la imposición de un criterio, que una simple recomendación.

De la lectura del art. 8 de la LVOT resulta clara la voluntad del legislador al configurar a las DOT con un carácter flexible; siendo consciente de que muchas de sus determinaciones si fueran impuestas directamente, atentarían contra el principio de autonomía local y vulnerarían las competencias de otras Administraciones públicas con incidencia en el territorio, el legislador ha pretendido configurar a las DOT como un instrumento también de coordinación de las distintas políticas que inciden en la ordenación del territorio. Ahora bien, sin perjuicio de que dicha pretensión resulte plausible y digna de alabanza, sin embargo, si nos adentramos en la regulación que realizan las DOT del grado de vinculatoriedad de sus determinaciones, podemos percibir que la mayor parte de sus determinaciones, o constituyen meras recomendaciones, o en su caso, deben ser concretadas por los instrumentos de desarrollo de las DOT, especialmente por los PTP.

El apdo. 22 de las DOT regula las "Normas de aplicación de las DOT":

a) Las determinaciones vinculantes, de aplicación directa. Como cabe apreciar, este tipo de determinaciones coinciden con las mencionadas también en la LVOT.
b) Las determinaciones vinculantes para los Planes Territoriales Parciales. Aquí, los términos no coinciden con lo dispuesto en la LVOT que menciona a "las determinaciones vinculantes de eficacia indirecta" . Como hemos afirmado anteriormente, el carácter indirecto de la eficacia se vincula a la necesidad de que exista un instrumento de desarrollo, en este caso los PTP.
c) Criterios y sugerencias para la redacción de los PTP.
d) Orientaciones y puntos de referencia para las Administraciones sectoriales, tanto si su actuación es directa como si lo es a través de los PTS.
e) Criterios, referencias y pautas de actuación generales.

Como primera reflexión, cabe sostener que sólo las determinaciones del apdo a) actúan frente a todos los sujetos sean públicos o privados. El resto de determinaciones constituyen criterios, sugerencias orientaciones y puntos de referencia dirigidos a las Administraciones públicas que deberán tenerlas en cuenta en la redacción de los PTP, PTS y del Planeamiento urbanístico.

- Las determinaciones vinculantes de eficacia directa, serán eficaces y por tanto, su cumplimiento será obligatorio desde el momento de entrada en vigor de las DOT, al margen de que el planeamiento municipal se haya adaptado a esas Directrices. Cabe sostener que son escasas las determinaciones que alcanzan este grado de vinculación; entre los más destacables, podríamos citar la determinación del art. 10 de las DOT, en virtud de la cual, "En el suelo no urbanizable se prohibe el uso de la vivienda unifamiliar o bifamiliar aislada salvo en aquellos casos en que, fehacientemente, se demuestre su vinculación a la explotación de los recursos agropecuarios. La demanda de vivienda unifamiliar o bifamiliar aislada en medio rural ha de ir dirigida hacia los núcleos rurales o a ámbitos clasificados y calificados urbanisticamente para acoger tal uso".

El problema se plantea en torno a algunas de las determinaciones de las DOT incluidas como de eficacia indirecta o como mero criterio o recomendación, pero que en realidad constituyen verdaderas determinaciones vinculantes de eficacia directa. Otra de las cuestiones que plantean este tipo de determinaciones, radica en si los incumplimientos de tales normas pueden ser sancionadas por la Administración y en virtud de qué norma habilitante. En relación a esta última cuestión cabe entender que al obligar las DOT a integrar las determinaciones de eficacia directa en los planes urbanísticos, una vez dentro de éstos, su incumplimiento constituirá una infracción urbanística en la medida en la que esté tipificada en la Legislación del suelo con tal carácter.

- Las determinaciones vinculantes para los Planes Territoriales Parciales. Estas como se ha indicado, tienen una vinculación de eficacia indirecta, es decir, van a requerir cierto grado de actividad por parte de las Administraciones públicas. Ahora bien, a pesar de quedar su eficacia diferida en el tiempo, si las Administraciones públicas no respetan el contenido de las DOT a la hora de elaborar los PTP, los particulares podrán impugnar las normas o resoluciones que contravengan dichas Directrices.

Dentro del apartado relativo a la ordenación del medio físico por ejemplo, se establecen una serie de áreas (áreas de preservación estricta, áreas de conservación activa, áreas de regeneración y mejora, áreas de uso forestal existente, áreas de uso forestal a crear, áreas de agricultura intensiva, áreas de agricultura extensiva, áreas de uso ganadero, áreas de protección de aguas superficiales, áreas sin vocación de uso definitiva y áreas con condicionamientos superpuestos) que deben recogerse en los PTP y PTS de desarrollo y dentro del planeamiento municipal, en el suelo clasificado como suelo no urbanizable.

Respecto a la eficacia normativa de este tipo de Directrices, cabe mencionar la STS de 6 de mayo de 1997. En esta Sentencia los hechos eran los siguientes: El nuevo Plan General de Ordenación urbana de Paracuellos del Jarama clasificaba un determinado suelo como no urbanizable de uso común y los recurrentes impugnan dicha clasificación, solicitando su clasificación como suelo urbano. Entre otras razones, se alegaba por los recurrentes la nulidad del Plan porque vulneraba una norma de rango superior como son las Directrices, en este caso, de la Comunidad de Madrid, Directrices aprobadas el 20 de octubre de 1991.

El TS parte del principio de que el planeamiento urbanístico tiene índole normativa y carácter reglamentario, por lo que rige el principio de jerarquía normativa. En consecuencia, admite el carácter vinculante de las Directrices sobre los planes municipales, pero añade que, estas Directrices tienen una función de dirección y coordinación, ya que siendo sus preceptos de carácter genérico, hay un margen de libertad extensa para el planeamiento municipal que será el encargado de concretar los aspetos genéricos de las Directrices. El TS no declara nulo el Plan General municipal puesto que las Directrices en el punto debatido reenvían a un Plan Coordinado de Actuaciones, que en el momento de interponerse el recurso no se había aprobado. Sostiene el TS que, "es obvio que no cabe hablar de ningún tipo de efectos vinculantes de unas normas inexistentes en el momento de la aprobación definitiva del Plan General aquí impugnado".

- En cuanto a las determinaciones limitadas a criterios, orientaciones o sugerencias, si bien su eficacia jurídica no tiene carácter directo, no cabe afirmar su falta de valor jurídico, pues cuando la Administración actuante se aparte de la recomendación o criterio, vendrá obligada a justificar de forma expresa la decisión adoptada y su compatibilidad con los objetivos que en cada caso informan la recomendación de que se trate (art. 8.4 LVOT).

Estas recomendaciones pueden constituir un elemento de control muy importante en manos de las Diputaciones forales, encargadas de la aprobación definitiva de los planes urbanísticos municipales. En dicho acto de aprobación, según la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, el órgano encargado realiza un control tanto de los aspectos reglados del planeamiento como en ocasiones, de los aspectos discrecionales.

La Administración municipal que a la hora de elaborar su planeamiento urbanístico se aparte de una recomendación establecida en las DOT deberá justificar la razón de su decisión. Esta motivación está sometida al control en primer lugar, del órgano encargado de la aprobación definitiva del Plan, en nuestro caso, la Diputación Foral, y en segundo lugar, al control de los Tribunales. La suficiencia de la justificación en cada caso estará en función de la recomendación que ha de cumplirse.

Ahora bien, el control ejercitable por la Diputación Foral en virtud de una recomendación establecida en las DOT, ¿qué tipo de control constituye? ¿control de legalidad o control de oportunidad?

Considero que estaríamos ante un mero control de oportunidad de determinaciones discrecionales del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior; no cabría considerar un control de legalidad, porque dichas determinaciones no tienen una eficacia vinculante directa y por otro lado, en la medida en que se integran en las DOT, alguna conexión tendrán con el modelo territorial superior. En este sentido, y siguiendo la jurisprudencia del TS mencionada, sí sería admisible un control de oportunidad.

- Finalmente, el art. 22 de las DOT regula en su letra f), los "criterios, referencias y pautas de actuación generales". Este tipo de determinaciones son meras orientaciones cuyo incumplimiento no precisa de justificación en todo caso. Difícilmente sería admisible un control de oportunidad de la decisión adoptada por cualquier Administración pública en contra de dichos criterios.

Para concluir, cabe sostener que las DOT tienen un valor jurídico relativo porque la mayoría de sus determinaciones, o remiten su concreción a instrumentos de desarrollo (PTP, PTS o Planes urbanísticos), con lo cual la eficacia queda diferida, o se trata de simples recomendaciones o criterios que adquieren una dimensión más bien orientadora.

Como se ha señalado, existe un escaso número de disposiciones directamente vinculantes. Además algunas de éstas se remiten a los criterios establecidos por la Comisión de ordenación del Territorio, criterios cuya naturaleza jurídica y fuerza de obligar resulta muy dudosa; en la medida en que dichos criterios no son publicados, carecen de eficacia normativa. El grupo f) es el más numeroso y el texto se halla repleto de expresiones como "criterio" "tendrán muy en consideración ", "se considera como actuación prioritaria",…, expresiones que demuestran el carácter orientativo de la mayoría de sus determinaciones.

Por otro lado, las DOT en la medida en que tienen naturaleza reglamentaria, no disponen de un apartado de infracciones y sanciones, por lo que la mayoría de las veces, el incumplimiento de sus determinaciones no conllevará ningún tipo de sanción.

Sin embargo, y a pesar de todas las deficiencias mencionadas, considero que las DOT merecen en términos generales un juicio positivo. El esfuerzo realizado en la valoración y prospectiva del territorio, que hasta ahora no se había llevado a cabo, puede jugar un importante papel como elemento de coordinación y control de las políticas urbanísticas de carácter municipal, en aras a la consecución de un modelo territorial que integre de forma racional y coherente todas la actuaciones con incidencia en el territorio.