1. Introducción
2. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional
3. Las conferencias sectoriales
4. El establecimiento de relaciones bilaterales

1- Introducción

A la hora de establecer en el texto constitucional de 1978 las disposiciones necesarias para hacer factible el proceso de integración de España en las Comunidades Europeas, los constituyentes no tuvieron en cuenta la estructura autonómica del Estado y, en consecuencia, no previeron medida alguna tendente a regular la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos relacionados con la Unión Europea o con las actividades internacionales en general.

Los diversos Estatutos de Autonomía intentaron paliar, siquiera parcialmente, la ausencia de esta regulación en el texto constitucional. A tal efecto establecieron, de forma generalizada, diversas disposiciones tendentes a favorecer el ejercicio, por parte de las Comunidades Autónomas, de una cierta actividad "externa" tanto en la fase ascendente como descendente. Sin embargo, por una serie de razones cuya explicación excede el marco de este trabajo, lo cierto es que tales disposiciones estatutarias no ofrecían por sí mismas una base suficiente para articular, en toda su complejidad, la participación de los entes territoriales en la Unión Europea.

Como consecuencia de todo ello no tardaron en producirse importantes conflictos derivados de la pretensión de algunas Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades de caracter externo. Conflictos que se extendieron al ámbito del derecho comunitario tan pronto como se produjo el ingreso efectivo de España en la Unión Europea.

2- La jurisprudencia del Tribunal Constitucional

Lógicamente, y a falta de un tratamiento normativo adecuado, fue al Tribunal Constitucional a quien correspondió, durante bastante tiempo, la carga de dilucidar en la práctica los numerosos y, en no pocas ocasiones, complejos asuntos relacionados con la participación de las Comunidades Autónomas en la actividad internacional en general y la Unión Europea en particular.

Como no podía ser de otra forma, dada la ausencia de disposiciones normativas, la posición mantenida por el Tribunal Constitucional a lo largo de todos estos años en torno al asunto que nos ocupa ha sido bastante contradictoria. Una contradicción que, al menos en lo que a la fase ascendente se refiere, alcanzó su punto culminante en sentencias tan dispares como la 137/89 y la 165/94. A pesar de tales contradicciones, creo que la labor realizada por el Tribunal Constitucional en relación a estas materias merece una valoración positiva tal como lo demuestran los siguientes aspectos.

En primer lugar, el alto Tribunal ha señalado que, en las llamadas "relaciones internacionales", hay que distinguir dos tipos de actividades. De una parte, el derecho internacional entendido en sentido estricto y que se manifiesta, fundamentalmente, a través de la firma de tratados internacionales. El derecho internacional crea obligaciones jurídicas y es, por tanto, de la competencia exclusiva del Estado. Por lo tanto, el Estado es el único legitimado para ejercer el treaty-making power, es decir, para suscribir tratados internacionales.

Junto al derecho internacional estricto existen las llamadas actividades transnacionales. Son aquél conjunto de actividades y contratos que, aún teniendo dimensión internacional, no originan obligaciones inmediatas, no suponen ejercicio de la soberanía, no inciden en la política exterior del Estado, y no generan responsabilidad política de éste frente a otros Estados. Por ello, las CCAA se hallan perfectamente legitimadas para llevar a cabo tales actividades transnacionales.

Así, en la STC 165/94, el TC establece una distinción clara, dentro del artículo 149.1.3, entre un núcleo "duro" de las relaciones internacionales (tratados, paz y guerra, reconocimiento de Estados, representación exterior, responsabilidad internacional, etc...) que pertenece a la exclusiva competencia del Estado, y el resto de actividades internacionales cuya competencia corresponderá al Estado o a las Comunidades Autónomas en función de la materia concreta a la que se refieran tales actividades.

Dentro del derecho internacional estricto, es preciso recordar que en todo proceso de elaboración, aprobación y aplicación de un tratado o, en el caso que nos ocupa, del derecho europeo, es preciso distinguir dos fases diferenciadas. Una es la fase ascendente dirigida a discutir, preparar elaborar y preparar un tratado o una norma comunitaria europea. Otra es la fase descendente cuyo objeto es cumplir y aplicar lo que ha quedado señalado en el tratado.

En la fase ascendente se han dos momentos diferenciados. Uno es el momento de la formación de la voluntad estatal y otro diferente el de la manifestación de esa voluntad. Dicho de otro modo, una cosa es discutir, preparar y elaborar una norma internacional o europea; otra cosa muy diferente es aprobar esa norma. La aprobación de esa norma, es decir, la manifestación de la voluntad estatal corresponde a los órganos estatales que representan la soberanía (Parlamento y Gobierno). Sin embargo, en la discusión y preparación de esa norma, es decir, en la formación de la voluntad estatal deben intervenir los órganos de los entes constitucionales afectados por el tratado, y en el caso que aquí nos ocupa, los órganos de las Comunidades Autónomas, cuando la materia del tratado afecte a las competencias de las mismas.

Lo mismo ocurre con la fase descendente. El Parlamento y el Gobierno centrales quedan obligados, en cuanto órganos de expresión de la soberanía, a garantizar el cumplimiento de las obligaciones internacionales. Ello no supone, sin embargo, que la ejecución de las decisiones comunitarias se lleve a cabo de modo directos por parte de esos órganos. Habrá que estar a lo que digan las normas previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Si la materia objeto de aplicación es competencia de una Comunidad Autónoma, será a esa Comunidad a la que corresponda la ejecución de esas normas.

En este sentido, ya desde épocas muy tempranas (STC 44/82), el Tribunal Constitucional declaró conforme a la Constitución el derecho de las Comunidades Autónomas a ejecutar tanto los tratados internacionales como las normas comunitarias cuando afectasen al ámbito de sus competencias. Esta tesis se ha mantenido inalterable a lo largo de todos estos años tal como lo muestran sentencias de épocas diferentes (véase, a modo de ejemplo STC 252/88, 79/92 o 80/93). Es cierto que, en ocasiones, el Tribunal Constitucional ha mantenido un criterio restrictivo a la hora de delimitar el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, en este caso, los problemas no han venido derivados tanto de la interpretación del artículo 149.1.3 referido a las relaciones internacionales, sino de la aplicación de otros preceptos tales como el 149.1.13, relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, o los artículos 149.1.10 y 149.1.16 relativos al comercio y la sanidad exterior, respectivamente.

Por último, y en lo que aquí nos interesa, el Tribunal Constitucional ha puesto las bases para una adecuada distinción entre actividades internacionales y comunitarias. Así, en la ya tantas veces citada Sentencia 165/94, señala que: "Por consiguiente, cabe estimar que cuando España actúa en el ámbito de las Comunidades europeas lo está haciendo en una estructura jurídica que es muy distinta de la tradicional de las relaciones internacionales. Pues el desarrollo del proceso de integración europea ha venido a crear un orden jurídico, el comunitario, que para el conjunto de los Estados componentes de las Comunidades europeas puede considerarse a ciertos efectos como "interno". En correspondencia con lo anterior, si se trata de un Estado complejo, como es el nuestro, aún cuando sea el Estado las Comunidades europeas y no las Comunidades Autónomas, es indudable que éstas poseen un interés en el desarrollo de esa dimensión comunitaria".

Al margen de su mayor o menor acierto a la hora de resolver los diversos conflictos competenciales surgidos en torno a las relaciones internacionales y la Unión Europea, es evidente que el Tribunal Constitucional estaba asumiendo en esta materia responsabilidades que no le correspondían. Si ya desde el mismo momento en que se aprobó la Constitución se hizo palpable la necesidad de establecer una normativa genérica capaz de regular estos asuntos de una forma global, tal necesidad devino inaplazable a partir del ingreso de España en las Comunidades Europeas.

3- Las conferencias sectoriales

A lo largo de los diez últimos años se han dado, y se siguen dando en la actualidad, importantes pasos en orden a establecer una normativa de caracter general que permita situar estas relaciones y resolver los conflictos que de ellas puedan derivarse, en un marco estrictamente político-institucional. De este modo, el Tribunal Constitucional podrá dedicarse a su auténtica función de intérprete del derecho, y no de creador de un derecho ex novo, como prácticamente estaba sucediendo hasta hace muy poco tiempo, al menos en la materia a la que aquí me estoy refiriendo. El hecho de que el Tribunal Constitucional esté perdiendo protagonismo en el funcionamiento del Estado autonómico, y en lo que aquí interesa en las relaciones entre las Comunidades Autónomas y la Unión Europea, constituye seguramente una buena señal.

Si bien hubo algún antecedente en épocas anteriores al ingreso de España en la Comunidad Económica Europea (Anteproyecto de 4.2.85 sobre la ordenación de la actividad del Estado en materia de Tratados internacionales), la necesidad de tal regulación se hizo patente a partir de 1986. Entre tales intentos cabe destacar el "Proyecto de Convenio entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas sobre cooperación en los asuntos relacionados con las Comunidades Europeas" de Abril de 1986, en el que se establecíam entre otros aspectos, la creación de un organismo de coordinación, así como las figuras de Observador y Observador adjunto de las Comunidades Autónomas en la representación permanente de España ante la Comunidad Económica Europea.

Ante el fracaso de este Convenio, se optó por la vía de las Conferencias sectoriales, un instrumento que ya había sido previsto por la Ley de 14 de Octubre de 1983 del Proceso Autonómico puesta en vigor en sustitución de la LOAPA, y que se había puesto en funcionamiento por primera vez, para ciertos asuntos concretos, en 1985. Así, en 1988 se crea una Conferencia sectorial para asuntos relacionados con la Comunidad Económica Europea que, si bien permitió la aprobación de algunos convenios, llevaba, sin embargo, una vida muy lánguida y conflictiva. A falta de una normativa global adecuada, en la práctica se establecieron de hecho, multitud de fórmulas, técnicas y mecanismos de relación que permitieron tejer una red muy espesa de interconexiones entre el Estado central y las diversas Comunidades Autónomas. La ausencia de una normativa genérica adecuada hizo que estas relaciones mantuvieron un caracter opaco, complejo y heterogéneo, construido sobre el caso por caso. Esta especial situación originaba problemas importantes de seguridad jurídica ya que, en pocos casos, los resultados dependían de coyunturas políticas, de la mayor o menor capacidad de presión, etc...

Dado que resultaba poco menos que imposible establecer una regulación de carácter global, es optó por la creación de algunas conferencias sectoriales ligadas a materias y asuntos muy concretos. Así, en Noviembre de 1990 fueron suscritos dos importantes acuerdos. Uno de ellos relativo a la intervención de las Comunidades Autónomas en las actuaciones del Estado en procedimientos precontenciosos de la Comisión de las Comunidades Europeas en lo que afecten a sus competencias. El segundo, relativo a la materia de ayudas públicas.

Los Acuerdos Autonómicos de Febrero de 1992 relativos a la ampliación de competencias de los Estatutos de Autonomía del artículo 143 plantearon ya de forma genérica la necesidad de las conferencias sectoriales como instrumento de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, quedando definitivamente institucionalizada esta figura, posteriormente, en la Ley 30/92 de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (art. 5.1).

Sin embargo, y en lo que a la materia concreta de la actividad europea se refiere, el paso más importante lo constituyó el Acuerdo de institucionalización de la Conferencia para Asuntos relacionados con las CEE, suscrito el 29 de Octubre de 1992 entre el Estado y todas las Comunidades Autónomas, salvo el País Vasco. (A pesar de su negativa inicial, la Comunidad Autónoma Vasca terminó por suscribir el Acuerdo el 30 de Noviembre de 1995). Tras los fracasos anteriores, este Acuerdo establecía un marco genérico, una especie de conferencia de coordinación general compatible con los diversos acuerdos sectoriales ya existentes o futuros.

Si bien inicialmente esta Conferencia pretendía regular sólo la participación interna de las Comunidades Autónomas, no su participación externa, sin embargo, el 14 de junio de 1994 se amplió su ámbito de competencia para "incluir el tratamiento de las actividades en el exterior de las Comunidades Autónomas, y en particular, de las relacionadas con el Consejo de Europa que afecten a sus competencias". Como continuación de sus trabajos, la Conferencia aprobó el 30 de Noviembre de 1994 un Acuerdo sobre participación interna de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias sectoriales. Se trata de un Acuerdo realmente importante ya que en el mismo se estructura por primera vez un esbozo de participación de las Comunidades Autónomas en la actividad europea, tanto en su fase ascendente como descedente.

En ese Acuerdo, el nivel o la intensidad de la participación de las Comunidades Autónomas viene determinada, con caracter general, en función de dos criterios. De una parte, la naturaleza de las competencias objeto de discusión (exclusivas, compartidas, concurrentes, etc...) De la otra, el grado de acuerdo alcanzado previamente entre las diversas Comunidades Autónomas en su posicionamiento común ante el Estado sobre el asunto concreto objeto de participación.

En la fase de formación de la voluntad del Estado, aún cuando no se concretan y detallan lo suficiente, se establecen unos mecanismos genéricos de información y deliberación. En la fase descendente, tras afirmar que el Estado y las Comunidades Autónomas se comprometen a residenciar en la correspondiente Conferencia Sectorial el tratamiento, con arreglo al principio de cooperación, de todos aquellos asuntos de mutuo interés relacionados con el derecho comunitario y los actos de las instituciones, se establecen un triple compromiso, en función de que la aplicación del derecho comunitario implique la aprobación de normas, la ejecución de actuaciones administrativas o el desarrollo de programas comunitarios.

Si ya la sucesiva aprobación de este conjunto de Acuerdos permitía afirmar la consideración de la fórmiula de las Conferencias Sectoriales como el instrumento más adecuado para hacer frente a los problemas derivados de la participación de de las Comunidades Autónomas en la actividad europea, el Acuerdo de gobierno suscrito en Abril de 1996 entre PP y CIU, dió a esta fórmula el espaldarazo definitivo. En efecto, en el citado Acuerdo se preveían diversas medidas entre las que destacan, en lo que aquí interesa, las siguientes:

-el compromiso de convocar la Conferencia, en el plazo máximo de tres meses a partir de la constitución de Gobierno, a fin proceder a la aprobación de su correspondiente reglamento. Asimismo el compromiso de elevar el rango jurídico de la misma, e intendificar sus trabajos.

-la creación de un Agregado dentro de la Representación Permanente con competencia exclusiva para relacionarse con las Oficinas de las Comunidades Autónomas.

-el reforzamiento de los mecanísmos de articulación del procedimiento de consulta previa en todas aquellas materias propias del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, de forma que éstas intervengan realmente en la definición de la posición del Gobierno español en la fase de formación de la voluntad comunitaria.

-la articulación de la presencia de representantes autonómicos en las Delegaciones españolas ante los Comités y grupos de trabajo en el seno de la Comisión, cuando se trate de materias de su específico o singular interés.

Como puede observarse, tras un largo período de desencuentros que dieron lugar el fracaso de diversos proyectos, parece que comienza a consolidarse definitivamente la figura de las Conferencias sectoriales como un instrumento de primer orden a los efectos de regular la participación de las Comunidades Autónomas en la actividad europea.

Este proceso institucionalizar se ha visto complementado en el Senado con la actividad llevada a cabo, a lo largo de 1995, por la Ponencia sobre el papel y funciones de los entes territoriales en el futuro de la Unión Europea. La citada Ponencia emitió con fecha 11 de Diciembre de 1995, un Informe que constituye, sin lugar a dudas, uno de los documentos más importantes elaborados por la Cámara alta a lo largo de la V Legislatura (B.O.C.G., 21.12.95, Sección Senado, Serie 1, nº360).

4. El establecimiento de relaciones bilaterales

Al establecimiento de estas relaciones multilaterales entre el Estado y las CCAA debe añadirse la posibilidad de estructurar relaciones de caracter bilateral entre alguna Comunidad Autónoma en concreto (en nuestro caso la Comunidad Autónoma Vasca) y el Estado. La posibilidad de mantener tales relaciones bilaterales comienzan a tener un reflejo normativo o institucional en su caso. Así, cabe destacar que la posibilidad de establecer relaciones bilaterales se halla contemplada en el artículo 3.2 del Acuerdo de Institucionalización de la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas de 29.10.92.

Por su parte, el informe de la ponencia del Senado relativa a las relaciones entre las Comunidades Autónomas y la Comunidad Europea afirmaba en sus conclusiones que las relaciones multilaterales no agotan las posibilidades de participación de todas ellas, en la medida en que existen ciertas Comunidades Autónomas que gozan de competencias exclusivas, dado que no existen otros entes territoriales que las posean en España, remitiéndose en tal sentido a lo señalado en la citada Conferencia de octubre de 1992. Más recientemente, Ley 2/1997 por la que se regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas reconoce expresamente en su disposición adicional primera que las cuestiones "que afecten en exclusiva a una Comunidad Autónoma o que tengan para ésta una vertiente singular en función de su especificidad autonómica, se tratarán, a iniciativa de cualquier de las partes y de mutuo acuerdo, mediante instrumentos de cooperación de caracter bilateral".

Por último, conviene recordar que, en noviembre de 1995, fue suscrito un Acuerdo para la Constitución de una Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración del Estado y la Administración de la Comunidad Autónoma Vasca para asuntos relacionados con la Unión Europea.

No es éste el lugar para incidir sobre el debate en torno al concepto del "hecho diferencial" en el que se sustenta las relaciones de caracter bilateral. Es cierto que bajo el mismo subyacen realidades muy diversas. Sin embargo, más allá de los matices -en cierto caso importantes- en torno a su contenido, lo que importa reseñar aquí son dos aspectos. En primer lugar, que el hecho diferencial supone un hecho constitucional objetivo reconocido y recogido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, y que incluso se refleja en la realidad política a través de los propios partidos políticos y sindicatos. En segundo lugar, que ese hecho se concreta en una serie de competencias específicas conectadas con las lenguas propias, los derechos históricos, el derecho civil, etc... La asimetría, por lo tanto, no alude a situaciones de hecho o a relaciones políticas, sino a la diversidad en la posición jurídica de las diversas Comunidades Autónomas.

De ello se deriva la necesidad de no caer en una doble tentación. De una parte, y dada la dificultad para plasmar normativa e institucionalmente la diferencia, la tentación de considerar la homogeneidad como una solución prácticamente inevitable. De la otra, la tentación de establecer una heterogeneidad, o para ser más exactos, una bilateralidad de hecho carente de reflejo jurídico, y que funcionaría al albur de la coyuntura política de cada momento. Frente a esa doble tentación, se impone la necesidad de buscar fórmulas de equilibrio respetuosas con los hechos diferenciales y, al mismo tiempo, acordes con el principio de seguridad jurídica.