Recientemente,
cuando nos acercamos a la prensa diaria, nos encontramos con frecuencia
con noticias o declaraciones más o menos alarmantes que hablan del
dudoso futuro del Concierto Económico, que si los jueces se están
"cargando" el Concierto Económico, y un largo y variado
etcétera.
Si en principio el sistema no es extraño
dentro de lo que podríamos llamar "federalismo fiscal",
en España es, desde luego, bastante particular teniendo en cuenta
la tradicional trayectoria centralista de su Estado, y todavía más
considerando que se trata de un aspecto tributario de indudable relevancia.
Pero en el contexto más amplio, europeo, lo que es más particular
es la figura del cupo, no habiendo realmente motivo para que en los foros
europeos lo ignoren o les extrañe.
En definitiva, entonces, la pregunta es ¿qué
es lo que tiene el Concierto Económico para concitar posturas y opiniones
tan diversas y ser esgrimido por periodistas y/o políticos como arma
o argumento?. En los párrafos que siguen trataremos de informar e
ilustrar al lector no experto sobre las causas remotas y próximas
para que sea así.
Para empezar, un poco de historia, que nunca está de más.
El Concierto Económico no comenzó su camino como un sistema
de descentralización tributaria, ni como medio de relación
tributaria entre el Estado y las provincias vascas -su definición
aproximada hoy en día- sino que fue una medida provisional para establecer
un puente entre el anterior régimen foral -extinto, formalmente,
en 1876 con la Ley de 21 de julio- y el objetivo primario de Antonio Cánovas
del Castillo de establecer plenamente el régimen común una
vez comenzado ya el reclutamiento de mozos para el ejército en 1877.
Pero como suele suceder en este país, lo provisional se convirtió
en permanente, por una variable suerte de factores políticos y económicos.
Pues bien, este rasgo de provisionalidad que se le confirió desde
sus comienzos, en 1878, es uno de los que le confiere mayor "fragilidad".
Otro elemento anómalo que presenta
es precisamente su existencia, su originalidad en un contexto como el español
en que es tan raro encontrar un marco de actuación autónomo
en el ámbito fiscal - Concierto, Convenio navarro, sistema fiscal
canario y las plazas africanas, los dos últimos explicados por la
insularidad o extraterritorialidad y los dos primeros por la Historia y
la "tradición"- que incluso con la aparición del
Estado de las Autonomías no deja de desentonar.
En otros países el federalismo fiscal
se lleva a cabo mediante el reparto de los tributos -o de las bases imponibles-
de forma que cada nivel de actuación administrativa cuenta con unos
recursos procedentes de sus propios tributos. En estas coordenadas cada
cantón, lander o municipio sabe desde dónde y hasta dónde
puede llegar con sus normas tributarias, quedando siempre una esfera central,
la del Estado central, a salvo de actuaciones de los periféricos.
En el Concierto, el cupo permite que las Diputaciones mantengan amplias
competencias en impuestos variados, pero desde luego básicos en cualquier
hacienda moderna, como son el de Sociedades -la vasca es la única
Administración no Estado, en la Unión Europea, con capacidad
para establecer incentivos en este impuesto- y el de la Renta.
El cupo, originalmente, era la cantidad que
el Ministerio de Hacienda hubiera recaudado en las provincias Vascongadas
si hubiera establecido su actividad en ellas tras la Guerra Carlista menos
los gastos que gravitaban sobre las Diputaciones en lugar del Estado -policías
provinciales, carreteras y gastos de recaudación fundamentalmente-.
En cambio, con la democracia y el Estatuto de Autonomía, el calculo
del cupo se basa en la cantidad que a las provincias les correspondería
pagar por los servicios que el Estado presta -calculado sobre una evaluación
de la renta, el conocido 6,24%- con una ley ad hoc -la Ley de cupo-
separada realmente del Concierto, aprobado en 1981 con una duración
de 25 años, fijada quinquenalmente con revisiones anuales en función
de la evolución de las competencias asumidas por la autonomía,
el déficit público y el presupuesto.
Gracias al cupo, que engloba a todos los impuestos
concertados, las Diputaciones tienen atribuciones en variados tributos,
pero, desde mayo de 1997, su más importante valimiento es el reconocimiento
de capacidad normativa, quedando en cambio muy limitada su posibilidad de
actuación en los impuestos indirectos (v gr. el IVA). Es sobre todo
al respecto del impuesto de sociedades sobre el que han recaído diversos
recursos contra normas forales de las Diputaciones, por cuanto se han sucedido
diversas medidas de desgravación fiscal a la inversión, precisamente
uno de los frentes de controversia por cuanto se han identificado con ayudas
estatales a la inversión que vulneran el libre mercado. Los recientes
casos de Daewoo, Ramondín o el recientísimo del procedimiento
de infracción desde la Comisaría europea de la Competencia,
son una buena muestra de ello.
El problema, en definitiva, es mantener un
esquema de decisiones en una órbita, no hay que olvidarlo, provincial
cuando lo habitual es que se traten de decisiones de rango estatal, y tampoco
hay que olvidar que los presentes en los órganos de decisión
europeos son los Estados, no las comunidades autónomas y, menos,
las provincias que en nuestro caso son las que producen la norma tributaria
a aplicar, las Juntas Generales mediante las Normas Forales, con un rango
legal mucho menor que las Leyes tributarias o las Leyes de Presupuestos
que regulan el IRPF en el resto del país, aunque la reciente aplicación
de los márgenes de recaudación a las Comunidades Autónomas,
puede que haga, a medio plazo, modificar este problema para generalizarlo,
e incluso parece que hay intentos legislativos de elevar el rango de las
Normas Forales para -en los apartados tributarios- hacerlas homologables
a las Leyes votadas en el Parlamento.
En cualquier caso el problema no es que se
sucedan diversos conflictos de competencias -utilizando un término
actual- entre el Ministerio de Hacienda y las Diputaciones, que se han sucedido
-salvo en el lapso de tiempo que el Concierto no estuvo vigente con Bizkaia
y Gipuzkoa- desde 1878, sino que aparezca un nuevo foco de conflicto al
actuar en este esquema las instituciones comunitarias, ante las que las
competencias de las Diputaciones son más difíciles de representar
e incluso se puede decir que se trate de justificar decisiones judiciales
bajo el paraguas comunitario, tal como ha sucedido con la cuestión
prejudicial presentada en los organismos judiciales comunitarios por el
Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, según sospechas
de algunos como medio de responsabilizar a instancias ajenas de los fallos
que puedan luego emitir los tribunales locales, y así no caer en
el absurdo -por utilizar un término suave- de dictar sentencias contradictorias
sobre asuntos semejantes por una misma Sala con pocos meses de diferencia,
como el caso reciente de los incentivos fiscales de Gipuzkoa.
En conclusión, cabe indicar que si
la historia del Concierto está plagada de conflictos con el Ministerio
de Hacienda por el ejercicio de atribuciones fiscales, defendidas desde
las Diputaciones como ejercicio de atribuciones propias, los nuevos tiempos
que soplan, una vez vista que la armonización fiscal comunitaria
es difícil por desidia de los Estados miembros que no han intentado
ponerse de acuerdo en serio, indican más bien que se va a ver afectado
por la defensa de la libre competencia, lo que también ha sucedido
a otros Estados. No hay que olvidar, pero que en el caso de las Diputaciones
tiene la paradoja de que su único valedor en los foros europeos es
el Estado, que simultáneamente plantea recursos contencioso-administrativos
en los tribunales nacionales contra las Normas Forales. Lo que es claro
es que, a la larga o a la corta, habrá que buscar la manera de que
el ejercicio de atribuciones fiscales no coloque al Concierto, día
sí y día también en el disparadero, sea comunitario
o no.
Eduardo J. Alonso Olea, historiador |