Recientemente, cuando nos acercamos a la prensa diaria, nos encontramos con frecuencia con noticias o declaraciones más o menos alarmantes que hablan del dudoso futuro del Concierto Económico, que si los jueces se están "cargando" el Concierto Económico, y un largo y variado etcétera.

Si en principio el sistema no es extraño dentro de lo que podríamos llamar "federalismo fiscal", en España es, desde luego, bastante particular teniendo en cuenta la tradicional trayectoria centralista de su Estado, y todavía más considerando que se trata de un aspecto tributario de indudable relevancia. Pero en el contexto más amplio, europeo, lo que es más particular es la figura del cupo, no habiendo realmente motivo para que en los foros europeos lo ignoren o les extrañe.

En definitiva, entonces, la pregunta es ¿qué es lo que tiene el Concierto Económico para concitar posturas y opiniones tan diversas y ser esgrimido por periodistas y/o políticos como arma o argumento?. En los párrafos que siguen trataremos de informar e ilustrar al lector no experto sobre las causas remotas y próximas para que sea así.
Para empezar, un poco de historia, que nunca está de más. El Concierto Económico no comenzó su camino como un sistema de descentralización tributaria, ni como medio de relación tributaria entre el Estado y las provincias vascas -su definición aproximada hoy en día- sino que fue una medida provisional para establecer un puente entre el anterior régimen foral -extinto, formalmente, en 1876 con la Ley de 21 de julio- y el objetivo primario de Antonio Cánovas del Castillo de establecer plenamente el régimen común una vez comenzado ya el reclutamiento de mozos para el ejército en 1877. Pero como suele suceder en este país, lo provisional se convirtió en permanente, por una variable suerte de factores políticos y económicos. Pues bien, este rasgo de provisionalidad que se le confirió desde sus comienzos, en 1878, es uno de los que le confiere mayor "fragilidad".

Otro elemento anómalo que presenta es precisamente su existencia, su originalidad en un contexto como el español en que es tan raro encontrar un marco de actuación autónomo en el ámbito fiscal - Concierto, Convenio navarro, sistema fiscal canario y las plazas africanas, los dos últimos explicados por la insularidad o extraterritorialidad y los dos primeros por la Historia y la "tradición"- que incluso con la aparición del Estado de las Autonomías no deja de desentonar.

En otros países el federalismo fiscal se lleva a cabo mediante el reparto de los tributos -o de las bases imponibles- de forma que cada nivel de actuación administrativa cuenta con unos recursos procedentes de sus propios tributos. En estas coordenadas cada cantón, lander o municipio sabe desde dónde y hasta dónde puede llegar con sus normas tributarias, quedando siempre una esfera central, la del Estado central, a salvo de actuaciones de los periféricos. En el Concierto, el cupo permite que las Diputaciones mantengan amplias competencias en impuestos variados, pero desde luego básicos en cualquier hacienda moderna, como son el de Sociedades -la vasca es la única Administración no Estado, en la Unión Europea, con capacidad para establecer incentivos en este impuesto- y el de la Renta.

El cupo, originalmente, era la cantidad que el Ministerio de Hacienda hubiera recaudado en las provincias Vascongadas si hubiera establecido su actividad en ellas tras la Guerra Carlista menos los gastos que gravitaban sobre las Diputaciones en lugar del Estado -policías provinciales, carreteras y gastos de recaudación fundamentalmente-. En cambio, con la democracia y el Estatuto de Autonomía, el calculo del cupo se basa en la cantidad que a las provincias les correspondería pagar por los servicios que el Estado presta -calculado sobre una evaluación de la renta, el conocido 6,24%- con una ley ad hoc -la Ley de cupo- separada realmente del Concierto, aprobado en 1981 con una duración de 25 años, fijada quinquenalmente con revisiones anuales en función de la evolución de las competencias asumidas por la autonomía, el déficit público y el presupuesto.

Gracias al cupo, que engloba a todos los impuestos concertados, las Diputaciones tienen atribuciones en variados tributos, pero, desde mayo de 1997, su más importante valimiento es el reconocimiento de capacidad normativa, quedando en cambio muy limitada su posibilidad de actuación en los impuestos indirectos (v gr. el IVA). Es sobre todo al respecto del impuesto de sociedades sobre el que han recaído diversos recursos contra normas forales de las Diputaciones, por cuanto se han sucedido diversas medidas de desgravación fiscal a la inversión, precisamente uno de los frentes de controversia por cuanto se han identificado con ayudas estatales a la inversión que vulneran el libre mercado. Los recientes casos de Daewoo, Ramondín o el recientísimo del procedimiento de infracción desde la Comisaría europea de la Competencia, son una buena muestra de ello.

El problema, en definitiva, es mantener un esquema de decisiones en una órbita, no hay que olvidarlo, provincial cuando lo habitual es que se traten de decisiones de rango estatal, y tampoco hay que olvidar que los presentes en los órganos de decisión europeos son los Estados, no las comunidades autónomas y, menos, las provincias que en nuestro caso son las que producen la norma tributaria a aplicar, las Juntas Generales mediante las Normas Forales, con un rango legal mucho menor que las Leyes tributarias o las Leyes de Presupuestos que regulan el IRPF en el resto del país, aunque la reciente aplicación de los márgenes de recaudación a las Comunidades Autónomas, puede que haga, a medio plazo, modificar este problema para generalizarlo, e incluso parece que hay intentos legislativos de elevar el rango de las Normas Forales para -en los apartados tributarios- hacerlas homologables a las Leyes votadas en el Parlamento.

En cualquier caso el problema no es que se sucedan diversos conflictos de competencias -utilizando un término actual- entre el Ministerio de Hacienda y las Diputaciones, que se han sucedido -salvo en el lapso de tiempo que el Concierto no estuvo vigente con Bizkaia y Gipuzkoa- desde 1878, sino que aparezca un nuevo foco de conflicto al actuar en este esquema las instituciones comunitarias, ante las que las competencias de las Diputaciones son más difíciles de representar e incluso se puede decir que se trate de justificar decisiones judiciales bajo el paraguas comunitario, tal como ha sucedido con la cuestión prejudicial presentada en los organismos judiciales comunitarios por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, según sospechas de algunos como medio de responsabilizar a instancias ajenas de los fallos que puedan luego emitir los tribunales locales, y así no caer en el absurdo -por utilizar un término suave- de dictar sentencias contradictorias sobre asuntos semejantes por una misma Sala con pocos meses de diferencia, como el caso reciente de los incentivos fiscales de Gipuzkoa.

En conclusión, cabe indicar que si la historia del Concierto está plagada de conflictos con el Ministerio de Hacienda por el ejercicio de atribuciones fiscales, defendidas desde las Diputaciones como ejercicio de atribuciones propias, los nuevos tiempos que soplan, una vez vista que la armonización fiscal comunitaria es difícil por desidia de los Estados miembros que no han intentado ponerse de acuerdo en serio, indican más bien que se va a ver afectado por la defensa de la libre competencia, lo que también ha sucedido a otros Estados. No hay que olvidar, pero que en el caso de las Diputaciones tiene la paradoja de que su único valedor en los foros europeos es el Estado, que simultáneamente plantea recursos contencioso-administrativos en los tribunales nacionales contra las Normas Forales. Lo que es claro es que, a la larga o a la corta, habrá que buscar la manera de que el ejercicio de atribuciones fiscales no coloque al Concierto, día sí y día también en el disparadero, sea comunitario o no.