La gestión territorial local La gestión territorial local Carmen Echebarria 1. 2. 3. 4. 1. Una revolución tecnológica basada en la información y el conocimiento Como es bien conocido, a lo largo de las dos últimas décadas, se ha ido consolidando en el seno de nuestras sociedades una profunda transformación estructural organizada en torno a las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones. Esta revolución tecnológica basada en las nuevas tecnologías de la información (que incluye la microelectrónica, la informática y las telecomunicaciones) representa una línea divisoria histórica tan importante como la que constituyó la revolución industrial. Los periodos históricos en los cuales tienen lugar las revoluciones tecnológicas imponen transformaciones estructurales profundas en las formas de producir y gestionar las empresas, la Administración Pública y las organizaciones en general, planteando igualmente exigencias mayores respecto a la cualificación de los recursos humanos, así como a la naturaleza y calidad de los procesos de trabajo y las relaciones laborales. Dicho en otras palabras, el logro de la mayor eficiencia productiva y competitividad no depende ya de las anteriormente denominadas "ventajas comparativas estáticas", esto es, de salarios bajos y de la sobreexplotación de los recursos naturales abundantes, sino de la incorporación de mayores niveles de información y conocimiento estratégicos (sobre tecnologías, mercados, competidores, etc.), lo cual sitúa la cualificación de los recursos humanos como la variable decisoria del desarrollo económico, conjuntamente con la capacidad institucional para construir entornos innovadores que faciliten el acceso a dichos componentes estratégicos de información y conocimiento. Por ello, se suele señalar que el éxito en la productividad y competitividad depende de la construcción de "ventajas competitivas dinámicas", y no sólo de la dotación preexistente de factores de producción.Estas ventajas competitivas dinámicas requieren, por tanto, el despliegue de infraestructuras tangibles e intangibles que permitan el acceso a la información y conocimiento estratégicos, así como una capacitación de los recursos humanos apropiada para impulsar las potencialidades en cada territorio. El acceso de las empresas y actividades productivas a la información y conocimiento estratégicos puede facilitarse mediante la adecuada vinculación en redes, de ahí que el éxito no dependa tanto de la dimensión empresarial como de la capacidad para desplegar las conexiones apropiadas. Esto abre, ciertamente, mayores oportunidades que en el pasado a las empresas de menor dimensión o, al menos, no hace depender únicamente su éxito de la acumulación de recursos financieros o el logro de economías de escala. Pero estas transformaciones no son exclusivamente técnicas en el sentido estricto de la palabra, ni se limitan tan sólo a la esfera económica. En realidad, afectan igualmente a los aspectos sociales, laborales, institucionales, culturales y políticos, obligando por ello a un profundo reajuste de todo ese conjunto de aspectos e interrelaciones, a fin de lograr respuestas eficientes ante las nuevas exigencias del cambio estructural. 2. El ajuste estructural y la globalización De esta forma, el "ajuste estructural" se debate más en el terreno de la microeconomía (y, como luego veremos, de la mesoeconomía) que en el campo macroeconómico, pese al predominio de la simplificación macroeconómica de la realidad. Una vez más habrá que insistir en que el logro de condiciones de estabilidad macroeconómica es una condición importante y necesaria, pero no suficiente, para el desarrollo económico. El ajuste estructural constituye un proceso de cambio social e institucional, que debe facilitar en los diferentes territorios la adaptación de los diferentes sistemas económicos y tejido de empresas a las nuevas fronteras tecnológicas y de gestión, lo cual es básico para poder sustentarel crecimiento económico y establecer estrategias de desarrollo humano sostenible. Los nuevos avances tecnológicos han posibilitado, asimismo, una aceleración importante de los procesos de globalización económica, financiera y cultural, alterando nuestras formas de pensar, producir, gestionar, consumir e informar. Sin embargo, es importante insistir en que la gran mayoría de las actividades productivas en el mundo, en proporción de personas participantes y volumen de la producción, siguen siendo mayoritariamente de ámbito nacional y subnacional. Según datos recientes del Banco Mundial, del total de la producción bruta mundial que se contabiliza en los circuitos formales de la economía, apenas un 20 por ciento en promedio se comercializa internacionalmente. Esto quiere decir que la gran mayoría de las decisiones de producción tiene lugar en escenarios nacionales o subnacionales, regionales o locales. Asimismo, la inversión extranjera es solamente un 5 por ciento de la inversión total mundial, siendo los flujos de inversión extranjera directa únicamente el 1 por ciento del producto interior bruto mundial. Esto quiere decir que la inmensa mayoría de las decisiones de inversión productiva y empresarial corresponde a actores que se desenvuelven en ámbitos nacionales o subnacionales. Por otra parte, la participación de la inversión extranjera directa en el producto interior bruto de los diferentes países es sólo un porcentaje reducido de la inversión total. Es posible que, asombrados por los elevados ritmos de crecimiento del comercio internacional y el despliegue de la globalización, se tienda a olvidar la magnitud de la producción, el comercio o la inversión internas (las principales variables de la llamada "economía real") y el hecho crucial de que la gran mayoría de las decisiones económicas reales siguen correspondiendo a ámbitos regionales y locales, lo cual quiere decir que existe un amplio margen para el diseño de políticas públicas tanto a nivel microeconómico comoterritorial, si es que logramos construir los sistemas de información para el desarrollo apropiados. Así pues, enfrentamos unas exigencias ineludibles en el ámbito de las transformaciones internas que deben abordarse para realizar las adaptaciones necesarias ante el cambio estructural, lo cual se ve dificultado, adicionalmente, por un contexto de creciente globalización que no facilita precisamente la adecuada selección de políticas. De esta forma, al distinguir las exigencias del "cambio estructural" de los condicionantes de la "globalización", intentamos señalar que las respuestas al primero (cambio estructural) no pueden ser confundidas por la problemática generada por la segunda (globalización). De ahí que los sistemas de información apropiados para atender al cambio estructural deban ser más precisos, con indicadores menos agregados, y orientados hacia la identificación de las capacidades de desarrollo y no únicamente a la recogida de datos sobre resultados "ex post". Como se ha señalado, en la fase de transición tecnológica por la que atravesamos se hace imperativo encontrar la forma de asegurar la introducción de innovaciones productivas y de organización en el conjunto de empresas y actividades al interior de los territorios de cada país, lo que no puede ser nunca resultado de la simple insercción de algunos segmentos o actividades económicas en los núcleos dinámicos de la economía mundial. Estos nexos externos no garantizan que el progreso técnico se difunda a todas las empresas existentes (la mayoría de las cuales son microempresas y pequeñas y medianas empresas) ya que los eslabonamientos entre los sectores vinculados a los núcleos dinámicos y los sistemas productivos locales pueden ser limitados, con lo cual la difusión del progreso técnico, el crecimiento económico, el empleo y el ingreso es escasa. Además, en los sistemas productivos locales predominan las pequeñas empresas, las cuales si bien son menos importantes que las grandes empresas en términosdel valor añadido a la producción total, tienen un peso decisivo en el empleo y la generación de ingresos, así como en la difusión territorial más equilibrada del crecimiento económico. Pese a ello, este tipo de empresas, no suele tener fácil acceso a los componentes estratégicos de información y conocimiento para su modernización, tales como las infraestructuras básicas o los servicios empresariales avanzados. 3. Los diferentes niveles y políticas de desarrollo Dada la creciente exposición externa de los diferentes sistemas económicos, resulta fundamental actuar en el plano microeconómico de la transformación productiva, laboral y de gestión, que es donde se centran los retos de la actual revolución tecnológica. Pero para ello es preciso abordar a la vez las adaptaciones sociales e institucionales que conlleva todo proceso de cambio tecnoproductivo radical. Así pues, como vemos, las exigencias de la actual fase de desarrollo histórico no tienen que ver únicamente con las actividades vinculadas a los mercados internacionales, sino que afectan de forma decisiva a los diferentes niveles y políticas de desarrollo internas, a saber: Nivel macroeconómico, que debe asegurar las condiciones de estabilidad requeridas por el régimen de acumulación. Nivel microeconómico, en el que deben abordarse las innovaciones tecnológicas en la producción y la gestión empresarial en cada territorio. Nivel mesoeconómico, en el que deben crearse la institucionalidad y organizaciones intermedias capaces de facilitar en cada territorio los acuerdos en favor del desarrollo económico territorial como resultado de la concertación público privada de actores locales. Se aprecia, pues, que la gestión pública descentralizada desempeña un papel decisivo para la formulación de políticas apropiadas, ya que la transformación productiva y empresarial requiere un conocimiento minucioso (y no sólo en un nivel agregado nacional) de las circunstancias y perfiles concretos de las diferentes agrupacioneseconómicas significativas o "clusters". Dicho de otra forma, es preciso insistir en que la clásica división económica entre sectores primario, secundario y terciario, oculta de forma arbitraria el funcionamiento real de las actividades económicas ya que las mismas mezclan componentes que proceden indistintamente de varios sectores en el conjunto de los elementos de la "cadena de valor". De hecho, la distinción relevante radica en la incorporación de elementos de conocimiento o innovación tecnológica y no en la procedencia agraria, industrial o de servicios de las materias primas. De ahí que la información recogida con los esquemas conceptuales tradicionales tenga un valor muy limitado, sobre todo para diseñar programas y líneas eficientes de actuación. 4. El territorio como actor decisivo de desarrollo: la gestión territorial local Esta fase de la economía "informacional", como la ha llamado el sociólogo Manuel Castells, se caracteriza por un modelo de producción flexible, basado en la práctica cada vez más generalizada de la empresa red como nueva forma de organización. Ello quiere decir que el agente económico real no es en realidad la empresa aislada, sino el conjunto de relaciones o redes constituidas entre las empresas, sus abastecedores de insumos, sus clientes, las entidades que le prestan servicios, el entorno territorial que facilita el acceso a las infraestructuras básicas, el mercado de trabajo local, etc. En suma, la empresa no actúa en el vacío, sino que se beneficia de la existencia de un entorno institucional, social y territorial apropiado, el cual es financiado por el conjunto de la sociedad. Es, por tanto, la calidad de la red territorial y, dentro de ella, la calidad de su sistema de información para el desarrollo productivo, lo que convierte al "territorio" en un actor decisivo de desarrollo y como tal, un elemento explicativo fundamental de la productividad y competitividad empresarial. Por ello se señalaba anteriormente la importancia del nivel"mesoeconómico" para alentar la construcción de espacios intermedios facilitadores de la construcción de los entornos territoriales apropiados para el logro de ventajas competitivas dinámicas. Otro aspecto que conviene resaltar también es el referido a la profunda modificación de las relaciones de trabajo y la estructura del empleo, como consecuencia de las transformaciones tecnológicas y organizativas en curso. A pesar de la discusión existente acerca de la capacidad de las nuevas tecnologías intensivas en capital para generar nuevos empleos, lo cierto es que parece que destruyen viejos puestos de trabajo a una velocidad superior a la capacidad mostrada para generar los nuevos empleos. Es indudable, en todo caso, que el nuevo paradigma tecnológico modifica profundamente las condiciones del empleo y la forma de organización del trabajo, planteando importantes retos para la cualificación de los recursos humanos según las nuevas exigencias y situaciones laborales. También aquí la mejora de los sistemas de información para la construcción de los necesarios observatorios de empleo resulta decisiva. Pero todo esto requiere una adecuada contextualización de cada situación territorial, que se encuentran ahora mucho más expuestas que en el pasado a las exigencias crecientes de competitividad, basadas en la calidad y diferenciación de los productos y servicios y no solamente en la producción a gran escala y la competencia a través de los precios. Lo que se quiere señalar es que en la fase actual de cambio estructural y globalización resulta fundamental la articulación de respuestas desde el nivel local. Cuanto más centralizado es un Estado, más difícil puede resultarle establecer las políticas adecuadas para las diferentes situaciones culturales y territoriales que forman parte del mismo. Es por esto que los gobiernos locales y regionales desempeñan un papel cada vez más importante, como entidades más flexibles, esto es, con mayor capacidad para identificar los problemas realesy para consensuar entre los actores territoriales las estrategias de desarrollo local. Todo esto introduce una nueva perspectiva para la gestión descentralizada de las ciudades y los territorios, que debe ser capaz de integrar y estructurar las sociedades locales, sin perder de vista las circunstancias del contexto cada vez más globalizado. Como se señaló, la competitividad dinámica no se basa en la reducción de costos sino en el incremento de valor de conocimiento y de la productividad, lo cual requiere actuar en diversos ámbitos principales: Mejora de la infraestructura tecnológica y de gestión que permita la eficiente vinculación entre los diferentes actores locales, a fin de poder incorporar en el sistema productivo local las innovaciones necesarias. Cualificación adecuada de los recursos humanos según los problemas derivados del perfil productivo de cada territorio. Mejora de la infraestructura urbana para la calidad de vida. Construcción de las instituciones locales para el desarrollo, como resultado de la coparticipación de actores públicos y privados interesados en la promoción del desarrollo productivo y empresarial territorial. Se requiere, también, una política económica local en materia de empleo, fiscalidad, fomento empresarial, desarrollo urbano, sostenibilidad ambiental, etc., así como promover los sistemas de información local apropiados, tal como se ha señalado. Carmen Echebarria, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. UPV EHU. Bilbao Euskonews & Media 144.zbk (2001/11/16 23) Eusko Ikaskuntzaren Web Orria
