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Para no incurrir en pintoresquismos y
anécdotas sobre lo diferencial, es conveniente distinguir
la especificidad foral y las especialidades forales. Lo primero
es cuestión de calidad, lo segundo de cantidad.
Especifidad foral
Los Estatutos en general, como
categoría jurídica, suelen definirse como leyes
estatales de carácter concesional que distribuyen y articulan
competencias y poderes de origen estatal entre el Estado y las
Comunidades Autónomas.
Sobre este concepto general básico,
luego habrá que introducir ciertas matizaciones en función
del "status" regional o nacionalitario de las
Comunidades, ya que según se trate de una realidad u otra,
la Constitución atribuye un tratamiento diferenciado en
el ámbito competencial y organizativo institucional-estatuto
material-, y en el procedimiento de aprobación y reforma
de sus Estatutos-estatuto formal-.
No obstante, por importantes
que resulten estas diferencias ninguna de ellas permite cambiar
su calificación como leyes estatales y concesionales,
ya que se limitan a distribuir y otorgar competencias y poderes
de titularidad estatal, en virtud de una decisión política
del Poder constituyente personificado en el Pueblo o Nación
española (art. 1º C.E.).
Desde esta perspectiva el Estatuto
Vasco, en cuanto expresión del "status" nacionalitario,
participaría más o menos de las notas generales
indicadas. Pero el Estatuto posee también, y es expresión,
de su raíz foral, correspondiéndole por mandato
constitucional (D. Adicional Primera) la actualización
de los derechos históricos o Régimen Foral, circunstancia
que no sólo va a tener consecuencias en el ámbito
competencial e institucional sino que va a afectar sustancialmente
a la propia naturaleza jurídica de la norma estatutaria.
Desde este punto de vista, el
Estatuto Vasco en modo alguno puede configurarse como ley concesional,
ya que no asume ni recibe competencias ni poderes de titularidad
estatal originaria, sino que actualiza derechos pertenecientes
a determinadas entidades histórico-políticas, los
Territorios Forales, cuya identidad y personalidad ha sido preservada,
respetada y amparada por la Constitución.
Estos derechos, en cuanto Régimen
Foral constituyen una realidad tercera, ajena y extraña
a la Constitución, que caen fuera del ámbtio de
decisión del Poder constituyente y, por tanto, estan exentos
de todo carácter concesional ya que nada reciben del Estado,
salvo la protección constitucional.
Especialidades forales
El Régimen foral, cuya
actualización corresponde a los Estatutos, ha pasado por
diferentes etapas y ha experimentado numerosas evoluciones y
transformaciones históricas. Pero a pesar de los cambios,
puede apreciarse en ellos una cierta identidad.
En cuanto Régimen u ordenamiento
presenta una estructura constante, aunque varíen sus contenidos,
estructura que puede condensarse en un SER, HABER y ESTAR:
- Con el SER, queremos referirnos
al reconocimiento de entidades histórico-políticas
dotadas de poder originario y personalidad jurídico-política.
- El HABER, como despliege histórico
del SER, se manifiesta en la creación de un régimen
de autogobierno, con competencias, poderes e instituciones propias
y de un Derecho propio, autónomo y originario, conocido
como FUEROS.
- A través del ESTAR se
quiere indicar una peculiar forma de relación o de articulación
política con entidades políticas superiores (Corona,
o Estado), en cuyos procesos participa como "pars anexa",
sin pérdida de identidad ni de personalidad política
o territorial, a través de mecanismos caracterizados por
la bilateralidad negocial.
A partir de esta radiografía
foral básica, entendida más como Régimen
y Ordenamiento que como Fueros, la actualización que se
encomienda a los Estatutos Vascos no puede reducirse solamente
al HABER foral, sino que debe ampliarse al SER y al ESTAR, en
la medida en que lo permita el límite del marco constitucional
(D. Adicional 1º, párrafo 2º). Así:
- Por lo que concierne a la actualización
del SER foral, el Estatuto Vasco en su Título Preliminar:
- reconoce a los Territorios Históricos
el derecho a su integración territorial en la Comunidad
Autónoma, integración que, como muestra del amparo
y respeto a la identidad histórico-política de
dichos Territorios, se configura como derecho de opción
(art.2.1)
- a pesar de su integración
no se produce despersonalización política, quedando
ésta preservada, al igual que su organización institucional
en el art.3º.
La actualización de la identidad foral histórica
se produce a través de un doble proceso de integración
y de preservación de claros matices confederales.
- Por lo que afecta al HABER
foral, el Estatuto inicia un proceso de actualización
que abarca tanto al sujeto como al objeto de los derechos históricos
y que será posteriormente completado por la Ley del Concierto
Económico (1981) y por la vulgarmente conocida como L.T.H.
(1983)
Así el Estatuto Vasco, en su Título I, dedicado
a las competencias, asume para la Comunidad Autónoma la
titularidad sobre las siguientes materias constitutivas de derechos
históricos:
- legislación civil foral
(art 10.5)
- educación (art.16)
- policía autónoma
(art 17)
En el Título II,
se prolonga la actualización de HABER foral, en materia
de organización institucional, y en el Título
III, se completa provisionalmente el encargo actualizador,
atribuyendo a la Comunidad competencias financieras, hacendísticas
y del régimen del Concierto Económico, y reservando
a los Territorios históricos como reducto competencial,
mínimo y ampliable, las materias enunciadas en el art.37,
posteriormente ampliadas por la L.T.H. y la ley de Concierto
Económico.
- En lo referente a la actualización
del ESTAR, entendido como forma peculiar de articulación
de sus relaciones con el Estado, el Estatuto no contiene ninguna
previsión actualizadora por impedirlo el marco constitucional
y especialmente el principio de unidad (arts 1º y 2º
de la C.E.), pero tampoco renuncia a establecerla en un futuro
de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Así, en
su Disposición Adicional única establece que la
aceptación del régimen de autonomía no implica
renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que le corresponden
en virtud de su historia, los cuales podrán ser actualizados
de acuerdo con el Ordenamiento jurídico.
Obviamente esta reserva se refiere
no sólo al ESTAR, sino a los derechos históricos
como conjunto, pero especialmente a aquellos contenidos o expresiones
de los mismos que no han podido ser objeto de la más mínima
actualización.
Como conclusión, el Estatuto
Vasco sólo ha podido cumplir su función actualizadora
dentro de los límites que le ha marcado la Constitución.
Ahora bien, en la medida en que dicha actualización ha
resultado limitada por el principio de unidad como forma de articulación
con el Estado, la Disposición Adicional Unica del Estatuto
opera como reserva formal de títulos históricos
en todo aquello que el actual marco jurídico no ha permitido
actualizar. Pero, paradojicamente, tal reserva ha resultado no
solamente legalizada por primera vez en la Historia, sino plenamente
consitucional al quedar amparada, aunque no plenamente actualizada,
por la D. Adicional Primera de la C.E. que ampara y respeta en
su integridad a los derechos históricos como SER,
HABER y ESTAR.
Javier Caño,
ex-Decano F.D.-Universidad de Deusto |
